Zmieńmy Konstytucję w drodze referendum

Według artykułu 96 Konstytucji, wybory do Sejmu są "proporcjonalne", a więc stosowanie w tych wyborach systemu większościowego, opartego na jednomandatowych okręgach wyborczych (JOW), jest niedopuszczalne. W jaki sposób można w tej sytuacji wprowadzić JOW nie łamiąc prawa? Najbardziej oczywista odpowiedź brzmi: należy zmienić Konstytucję.

Procedura zmiany Konstytucji opisana w jej artykule 235 wymaga zgody Sejmu uchwalonej większością 2/3 głosów, a następnie zgody Senatu uchwalonej większością bezwzględną. W przypadku, gdy zmiana Konstytucji dotyczy interesującego nas artykułu 96, referendum w ogóle nie jest przewidziane przez art. 235 — decyzja zależy więc wyłącznie od posłów i senatorów, z pominięciem zwykłych obywateli.

Ale czy procedura opisana w artykule 235 Konstytucji stanowi jedyny zgodny z prawem sposób wprowadzenia JOW? Na to pytanie odpowiadamy poniżej.

Czy nasze państwo jest niereformowalne?

System wyborczy ma decydujący wpływ na to, kto ma szansę zostać posłem na Sejm. Z tej przyczyny posłowie popadają w konflikt interesów, gdy podejmują decyzje dotyczące systemu wyborczego (wolni od konfliktu interesów mogą być jedynie ci posłowie, którzy są pewni, że nie będą kandydować w przyszłych wyborach; takich posłów jest bardzo niewielu).

Każda istotna reforma systemu wyborczego daje szansę na wybór nowym osobom, a to siłą rzeczy odbywa się kosztem szans na ponowny wybór tych, którzy już w Sejmie zasiadają. Z tej przyczyny w osobistym interesie większości posłów leży torpedowanie jakichkolwiek istotnych reform w tym zakresie.

Na przykład wprowadzenie systemu wyborczego opartego na JOW zmniejszy szansę na wybór do Sejmu ektremistów oraz osób kontrowersyjnych: takie osoby często uzyskują kilka lub kilkanaście procent głosów, co wystarczy do uzyskania mandatu w systemie proporcjonalnym, ale mają nikłe szanse na 35 do 40% — a taki wynik jest zazwyczaj potrzebny do uzyskania mandatu w systemie większościowym z jedną turą (w systemie większościowym z dwoma turami do uzyskania mandatu potrzeba 50%). Dlatego wprowadzenia JOW nie popierają Wanda Nowicka, Robert Biedroń, Antoni Macierewicz, Stefan Niesiołowski czy Janusz Palikot.

JOW-y zmniejszą także szanse wyborcze kandydatów spoza największych partii. Wynika to z prawa Duvergera, zgodnie z którym większościowy system wyborczy prowadzi do wypromowania dwóch silnych partii i do osłabienia pozostałych sił politycznych. Znając prawo Duvergera, małe kluby poselskie nie popierają JOW (wyjątek: kilka miesięcy temu Solidarna Polska zaproponowała mieszany system wyborczy, ale propozycja ta była elementem projektu gruntownej zmiany Konstytucji, który nie ma szans na uchwalenie, a został zgłoszony chyba tylko po to, aby media o nim mówiły).

JOW-y zwiększą polaryzację Sejmu: w tych częściach Polski, gdzie PO ma największe poparcie, posłowie z tej partii będą liczniejsi niż dotychczas, kosztem m.in. posłów PiS. Tam zaś, gdzie dominuje PiS, kandydaci PO będą mieli mniejsze niż dziś szanse na dostanie się do Sejmu. Tak więc dla posła PO z Rzeszowa czy też dla posła PiS z Warszawy wprowadzenie JOW oznaczałoby duże ryzyko przerwania kariery politycznej. Jarosław Kaczyński jest posłem PiS z Warszawy i akurat tak się składa, że jest on zdecydowanym przeciwnikiem JOW.

Możemy więc spodziewać się, że w głosowaniach dotyczących wprowadzenia JOW w wyborach do Sejmu, konflikt interesów (czyli strach o własną karierę) popchnie wielu posłów do głosowania przeciwko. W tej sytuacji uzyskanie dla JOW większości 2/3 wydaje się niemożliwe. Tak więc, jeśli uznamy, że procedura zmiany Konstytucji wymagająca w Sejmie większości 2/3 jest jedynym legalnym sposobem na wprowadzenie JOW, to będziemy musieli również uznać, że szans na przeprowadzenie tej reformy praktycznie nie ma.

Czy nasze państwo jest nie w pełni demokratyczne?

Prawo obywateli do udziału w wyborach do Sejmu jest podstawą demokracji. W tej sprawie wszyscy są zgodni. Prawo obywateli do decydowania, na jakich zasadach opierają się wybory de Sejmu, jest nie mniej ważne. Przecież skład Sejmu zależy nie tylko od tego, jak ludzie głosują, ale także od systemu wyborczego.

Myśl, zgodnie z którą obywatele, a nie parlament, powinni decydować, na jakich zasadach parlament jest tworzony, bynajmniej nie jest nowa. Sformułował ją w roku 1789 francuski myśliciel, katolicki opat Emmanuel-Joseph Sieyès. Napisał on o Stanach Generalnych, które pełniły rolę parlamentu: "Czy jest do wyobrażenia, żeby ciało ukonstytuowane mogło decydować o własnej konstytucji?". Słowa te znalazły się w broszurce Czym jest stan trzeci, która w kilka miesięcy po publikacji stała się podstawą ideową Rewolucji Francuskiej — a więc, pośrednio, jest jedną z podstaw ideowych nowoczesnych demokracji europejskich.

System proporcjonalny w wyborach do Sejmu został wprowadzony ustawą uchwaloną w okresie Sejmu Kontraktowego, gdy 65% posłów nie pochodziło z demokratycznych wyborów. Czy jest coś złego w tym, że stosujemy do dziś przepis prawa, który swe źródło ma w ustawie uchwalonej niedemokratycznie? Jeśli realna możliwość zmiany istnieje, to możemy uznać, że przepis obowiązuje zgodnie z zasadami demokracji: obowiązuje, ponieważ Polacy nie mają (na razie) woli, by go zmienić. Jeśli jednak możliwość zmiany jest utrudniona — to przepis taki nie może być uważany za prawowity, a demokracja, która go stosuje, pozostaje skażona nadal żywymi pozostałościami dyktatury.

Tak więc pytanie, czy możemy zmienić system wyborczy decyzją ogółu obywateli, bez oglądania się na zdanie posłów, ma charakter fundamentalny. Bo jeśli nie możemy, jeśli jesteśmy w tej sprawie więźniami artykułu 235 Konstytucji, to Rzeczpospolita Polska jest państwem nie w pełni demokratycznym. A Sejm wybierany według systemu, którego wyborcy nie są władni zreformować, nie może być uważany za w pełni prawowity.

Przykład francuski

W roku 1962 generał de Gaulle, ówczesny prezydent Francji, poddał pod referendum projekt ustawy o zmianie konstytucji. Zgodnie z tym projektem, prezydent Francji miał odtąd być wybierany w wyborach powszechnych; do tamtego czasu prezydenta wybierała grupa kilkudziesięciu tysięcy wielkich elektorów.

Francuscy wielcy elektorzy obok prezydenta wybierali także senatorów. Dla de Gaulle'a było jasne, że w tej sytuacji senat nie poprze proponowanej zmiany konstytucji — ze względu na konflikt interesów, który dotyczył nie tyle samych senatorów, co osób, które ich wybierają i które miały zostać pozbawione przywileju wybierania prezydenta. Dlatego też rozpisując referendum, de Gaulle nie oparł się o procedurę zmiany konstytucji, która wymaga zgody obu izb parlamentu, lecz o przepis konstytucji, który pozwala na uchwalanie w drodze referendum ustaw dotyczących organizacji władz publicznych. Czy użycie tego przepisu do zmiany konstytucji było zgodne z konstytucją? Wokół tego pytania rozgorzały we Francji ostre kontrowersje.

Rada Konstytucyjna uznała większością głosów 6:4, że zmiana konstytucji w drodze referendum, z pominięciem parlamentu, stanowi złamanie konstytucji. Ale jednocześnie Rada uznała, również większością 6:4, że nie ma kompetencji do oceniania tej procedury. Skutkiem tego stanowisko Rady uznające, że konstytucja została złamana, nie jest zawarte w żadnej oficjalnej decyzji, a jedynie w nieoficjalnym, poufnym liście do prezydenta de Gaulle'a. List ten został ujawniony dopiero 47 lat później, gdy otwarto archiwa.

Większość francuskiego Zgromadzenia Narodowego (odpowiednik naszego Sejmu) uznała, podobnie jak większość Rady Konstytucyjnej, że rozpisując referendum de Gaulle złamał konstytucję. Skutkiem tego Zgromadzenie Narodowe obaliło rząd. W odpowiedzi de Gaulle rozwiązał Zgromadzenie Narodowe (miał do tego prawo).

Pomimo tak ostrych kontrowersji, pomimo tego, że przeciwnicy de Gaulle'a w kampanii referendalnej masowo podnosili zarzut, że referendum jest nielegalne, 62% głosujących zaaprobowało projekt poddany pod referendum. Zmiana konstytucji weszła w życie i nikt nie poddaje w wątpliwość tego, że została ona skutecznie uchwalona i obowiązuje. Cztery tygodnie po referendum, partie polityczne popierające de Gaulle'a wygrały wybory do Zgromadzenia Narodowego.

Doświadczenia francuskie można przenieść do Polski w niemałym zakresie, ze względu na podobieństwa między konstytucjami obu krajów. Obie konstytucje uznają, że władza zwierzchnia jest w rękach ogółu obywateli i może być wykonywana zarówno przez przedstawicieli (czyli przez parlament), jak bezpośrednio (czyli w drodze referendum). Obie konstytucje zawierają z jednej strony przepisy o zmianie konstytucji, a z drugiej przepisy o referendum. I w obu konstytucjach brak całkiem jasnej odpowiedzi na pytanie, czy zmiana konstytucji zalicza się do aktów prawnych, które mogą zostać uchwalone na podstawie przepisów o referendum.

Co mówią polscy konstytucjonaliści

Profesor Leszek Garlicki: "nie ma [...] możliwości uchwalenia ustawy w drodze referendum" (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, 2001, art. 125, s. 4-6). Profesor Piotr Winczorek: "Skutecznie zmienić konstytucję można jedynie większością dwóch trzecich głosów w Sejmie i bezwzględną większością w Senacie" (Gazeta Wyborcza, wydanie internetowe, 20.12.2012). Profesor Kazimierz Działocha: "Jedyny bowiem sposób, w jaki dojść może do uchwalenia w części lub w całości zmiany konstytucji, został uregulowany w jej art. 235." (Rzeczpospolita, 18.11.2004, dostęp płatny).

Z tych słów wynika, że reforma sposobu, w jaki wybieramy posłów, leży, podobnie jak każda inna reforma Konstytucji, wyłącznie w rękach Sejmu, a nie w rękach ogółu obywateli. Inni polscy konstytucjonaliści wypowiadają się podobnie. Czy w tej sytuacji nasza demokracja jest pełnowartościowa? Na to pytanie konstytucjonaliści nie odpowiadają.

Co mówi nasza Konstytucja

Nie ulega wątpliwości, że władza zwierzchnia, o której tu mowa, zawiera w sobie władzę zmieniania Konstytucji (władzę ustrojodawczą). Z ustępu drugiego wynika więc, że powinny istnieć dwie procedury zmiany Konstytucji: jedna "przez przedstawicieli", czyli oparta na głosowaniu w Sejmie i w Senacie, druga bezpośrednia, czyli oparta na referendum.

Procedura zmiany Konstytucji przez Sejm i Senat opisana jest we wzmiankowanym wyżej art. 235 Konstytucji; natomiast art. 125 opisuje procedurę referendum ogólnokrajowego. Zgodnie z art. 125, referendum ogólnokrajowe może zostać przeprowadzone "w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa". Wynik takiego referendum jest "wiążący" (a więc jest aktem prawnym, którego trzeba przestrzegać), o ile frekwencja osiągnęła co najmniej 50%.

Konstytucja zawiera poważną niejasność: ani art. 125, ani inne jej artykuły nie mówią wyraźnie, do jakiej kategorii aktów prawnych należy zaliczyć wynik referendum. Ponieważ jednak art. 4 Konstytucji pozwala Narodowi na wykonywanie władzy zwierzchniej bezpośrednio (czyli w drodze referendum), to najbardziej logicznym rozwiązaniem będzie uznanie, że w drodze referendum Naród może uchwalać akty prawne wszelkiego rodzaju. Na przykład, jeśli pytanie referendalne brzmi: "Czy aprobujesz uchwalenie ustawy zwykłej o następującej treści ...", to uchwalony akt prawny będzie ustawą zwykłą; jeśli natomiast pytanie brzmi: "Czy aprobujesz nadanie artykułowi 96 Konstytucji następującego brzmienia...", to w drodze referendum zostanie uchwalona zmiana Konstytucji (pod warunkiem, że frekwencja osiągnęła 50%).

Za tezą, zgodnie z którą w drodze referendum można m.in. uchwalić ustawę lub zmienić Konstytucję, przemawia dodatkowo rozdział trzeci Konstytucji, zatytułowany Źródła prawa. W rozdziale tym omawiane są różne rodzaje aktów prawnych. Rozdział ten stanowi na przykład, że pod pewnymi warunkami umowy międzynarodowe mają moc powszechnie obowiązującą (podobnie jak ustawy) i mają pierwszeństwo przed ustawami (art. 87-88). Rozporządzenia mają moc powszechnie obowiązującą, natomiast zarządzenia ministra mają charakter wewnętrzny: jedynie instytucje państwowe podlegające danemu ministrowi mają obowiązek ich przestrzegać (art. 92-93).

Konstrukcja rozdziału trzeciego Konstytucji wyraźnie wskazuje na to, że chodzi tu o wyliczenie i opisanie wszystkich rodzajów aktów prawnych, jakie obowiązują w Polsce. Rozdział ten nie wspomina jednak o wyniku referendum. Wynika z tego, że wyniki referendum nie stanowią w świetle Konstytucji oddzielnej kategorii aktów prawnych, która mogłaby istnieć obok umów międzynarodowych czy ustaw. Jak w tej sytuacji można klasyfikować wyniki referendum? Musimy je przypisywać do kategorii istniejących. Wynikiem referendum może więc być w szczególności uchwalenie ustawy lub zmiana Konstytucji — stosownie do okoliczności.

Cień PRL-u

Wnioski, do których doprowadziła nas lektura Konstytucji, diametralnie różnią się od tego, co piszą konstytucjonaliści. Dlaczego tak jest? Otóż w roku 1987 władze PRL przyjęły przepisy o referendum: zmieniono Konstytucję PRL i uchwalono ustawę o konsultacjach społecznych i referendum. Na podstawie tych przepisów przeprowadzono tylko jedno referendum, 29 listopada 1987.

Owe przepisy pozwalały poddać pod referendum "konkretne określone problemy lub rozwiązania projektów ustaw", ale uchwalenie ustawy w drodze referendum było zabronione (zmiana Konstytucji PRL w drodze referendum była tym bardziej zabroniona).

PRL-owskie przepisy, o których tu mowa, zostały następnie w całości uchylone. Zniknęła komunistyczna dyktatura, która swego czasu te przepisy przyjęła i która miała powody, by tolerować instytucję referendum jedynie w okrojonej formie. Uchylona została Konstytucja PRL, w której Sejm określany był jako "najwyższy wyraziciel woli ludu pracującego miast i wsi", a w jej miejsce uchwalono nową Konstytucję, która pozwala Narodowi na sprawowanie władzy zwierzchniej w sposób bezpośredni.

W tej sytuacji moglibyśmy oczekiwać od konstytucjonalistów, że będą pisali na temat dzisiejszego prawa dotyczącego referendum zupełnie co innego, niż to, co pisali o referendum pod rządami generała Jaruzelskiego. Ale jest inaczej: konstytucjonaliści piszą dziś, podobnie jak w roku 1987, że "nie ma możliwości uchwalenia ustawy w drodze referendum", czy też że przedmiotem referendum może być tylko "problem natury ogólniejszej czy kierunkowej" (oba cytaty: prof. Winczorek).

Podsumowanie

Art. 96 Konstytucji, który zabrania wprowadzenia JOW w wyborach do Sejmu, może zostać zmieniony w drodze referendum, z pominięciem Sejmu. Obowiązujące przepisy Konstytucji na to pozwalają. Projekt takiej zmiany, gdy zacznie nabierać siły, wywoła prawdopodobnie ogromną falę krytyki, podobną do tej, która pojawiła się we Francji, gdy prezydent de Gaulle zaproponował zmianę sposobu wyboru prezydenta republiki. Paliwem krytyki będzie zapewne przywiązanie naszych konstytucjonalistów do PRL-owskiej, restrykcyjnej koncepcji referendum. Ale prawdziwą przyczyną ataków na taki projekt będzie fakt, że wprowadzenie JOW zagrozi interesom wielu polityków.

Czy chcesz, aby ten blog się rozwijał? Jeśli tak, to proszę Cię o pomoc: poinformuj o nim znajomych. Możesz wspomnieć o całym blogu albo o konkretnym artykule. Blog nazywa się skubi.net — to się da zapamiętać.

Przedruki tego tekstu: Zapraszam do robienia przedruków, zarówno na papierze jak w internecie. Proszę, aby w przedruku widniało nazwisko autora i proszę o informację o przedruku (mailem albo na forum).