Droga od demokracji do dyktatury: doświadczenie białoruskie

W związku z obecnym skandalem wokół wyboru sędziów polskiego Trybunału Konstytucyjnego warto przywołać doświadczenia sąsiedniej Białorusi, gdzie dokładnie 19 lat temu miały miejsce wydarzenia nie mniej dramatyczne. Przypadek Białorusi pokazuje, do czego mogą prowadzić tego rodzaju wydarzenia oraz będąca ich skutkiem nadmierna koncentracja władzy w rękach jednego człowieka lub jednej siły politycznej.

Alaksandr Łukaszenka został prezydentem Republiki Białoruś w roku 1994, jako przeciwnik polityczny ówczesnego demokratycznie wybranego parlamentu (Rady Najwyższej), w którym do tego czasu był posłem. W roku 1996 konflikt między parlamentem a prezydentem stał się wyjątkowo intensywny i doprowadził do kryzysu konstytucyjnego.

Zapowiedź referendum

Aby zwyciężyć w konflikcie z parlamentem, Łukaszenka postanowił rozpisać referendum w sprawie projektu nowej konstytucji Republiki Białoruś. Projekt ten gruntownie zmieniał porządek konstytucyjny: państwo z republiki prezydencko-parlamentarnej miało faktycznie przekształcić się w republikę prezydencką. Referendum miało odbyć się 24 listopada 1996. Sąd Konstytucyjny stwierdził, że wyniki referendum będą miały charakter jedynie konsultacyjny, a więc że wszelkie zmiany Konstytucji przyjęte w drodze referendum nie staną się automatycznie normami prawa, lecz będą jeszcze podlegać zatwierdzeniu.

Wniosek o złożenie prezydenta z urzędu

W odpowiedzi na zapowiedź rozpisania referendum, Rada Najwyższa rozpoczęła procedurę złożenia prezydenta z urzędu (impeachment). Procedura ta opierała się na oskarżeniu Łukaszenki o próbę uzurpacji władzy, w szczególności o wydanie wielu dekretów prezydenckich sprzecznych z Konstytucją. Jeszcze w lutym 1996 Sąd Konstytucyjny w swoim przesłaniu o stanie przestrzegania Konstytucji w kraju uznał 18 aktów normatywnych podpisanych przez Łukaszenkę za niekonstytucyjne w całości lub w części. W przesłaniu tym Sąd Konstytucyjny napisał też, że jego zdaniem w kraju naruszana jest w praktyce zasada rozdziału władz na skutek nadmiernego wzmocnienia władzy prezydenta, z uszczerbkiem dla roli i znaczenia parlamentu i sądów.

Zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, aby wniosek w sprawie złożenia prezydenta z urzędu był dopuszczalny, musiał on być poparty na piśmie przez co najmniej 70 posłów do Rady Najwyższej (zasiadało wówczas w Radzie 199 posłów). Sąd Konstytucyjny miał obowiązek rozpatrzyć taki wniosek, a następnie wydać orzeczenie ustalające, czy prezydent naruszył Konstytucję. W przypadku stwierdzenia, że prezydent naruszył Konstytucję, parlament mógł większością 2/3 głosów usunąć go z urzędu, a do czasu decyzji parlamentu w tej sprawie prezydent był automatycznie zawieszony w sprawowaniu urzędu.

Wniosek przeciwko Łukaszence został poparty przez 73 posłów i złożony w Sądzie Konstytucyjnym. Jednak prawo nie określało, w jakim terminie Sąd ten powinien wydać orzeczenie, a ówczesny prezes Sądu Walerij Tihinia nie śpieszył się z przekazaniem sprawy do rozpatrzenia przez sędziów. Warto wspomnieć, że Tihinia zawdzięczał Łukaszence nominację na prezesa Sądu.

Wielu spośród parlamentarzystów, którzy poparli wniosek, zastraszano lub szantażowano w celu zmuszenia ich do wycofania poparcia. Dwunastu z nich poparcie wycofało (co nie miało skutków prawnych). Wielu spośród tych posłów, którzy poparcia nie wycofali, spotkały następnie represje ze strony władz. Na przykład Władimir Kudinow po zakończeniu mandatu poselskiego został skazany na 3 lata pozbawienia wolności za rzekomą „nielegalną działalność gospodarczą”.

Pytania referendalne

Aby skłonić niepokornych posłów do rezygnacji z pomysłu złożenia prezydenta z urzędu, zwolennicy prezydenta w parlamencie przedstawili ideę poddania pod referendum projektu konstytucji, który byłby alternatywą dla projektu prezydenckiego. Referendum zawierało łącznie siedem pytań: cztery postawione przez Łukaszenkę, trzy — przez parlament. Prezydent pytał o zaaprobowanie swojego projektu Konstytucji, o ustanowienie dnia niepodległości 3 lipca (dzień wyzwolenia Mińska spod wojsk niemieckich w roku 1944), o zniesienie kary śmierci i o wprowadzenie prywatnej własności ziemi. Łukaszenka życzył sobie odpowiedzi tak na dwa pierwsze pytania, zaś nie — na dwa pozostałe. Parlamentarzyści natomiast pytali o aprobatę dla ich projektu konstytucji, który nie przewidywał stanowiska prezydenta, o finansowanie organów władzy państwowej wyłącznie z budżetu państwa oraz o wprowadzenie powszechnych wyborów na szefów organów samorządu miejscowego. Prezydent oczekiwał odpowiedzi nie na te pytania.

Interwencja siłowa w Centralnej Komisji Wyborczej

Tuż przed referendum konflikt między parlamentem a prezydentem nasilił się jeszcze bardziej. Dokładnie 10 dni przed referendum, 14 listopada 1996, przewodniczący Centralnej Komisji Wyborczej został usunięty z urzędu siłą. Zgodnie z ówczesnym prawem, wybór na ten urząd i odwołanie z niego należały do kompetencji parlamentu. Wbrew prawu, uzbrojeni funkcjonariusze służby ochrony prezydenta weszli do pomieszczeń Centralnej Komisji Wyborczej i siłą wyrzucili z gabinetu jej przewodniczącego Wiktora Gonczara. Przewodniczący parlamentu Siemion Szarecki i prokurator generalny Wasyl Kapitan przybyli na miejsce, ale ich próby zapobieżenia tym działaniom zostały zignorowane przez uzbrojonych ludzi. Na czele Centralnej Komisji Wyborczej stanęła lojalna wobec Łukaszenki Lidia Jermoszyna, która pozostaje na tym urzędzie po dziś dzień.

W ten sposób szanse na to, że parlamentowi uda się wygrać referendum, znacznie się zmniejszyły. Parlamentarzystom pozostała jedynie nadzieja na to, że Sąd Konstytucyjny stwierdzi naruszenie Konstytucji przez prezydenta — i tym samym zawiesi go w pełnieniu funkcji — jeszcze przed dniem referendum.

Udział Rosjan w konflikcie i negocjacje

Tak intensywny konflikt polityczny poważnie zaniepokoił władze Rosji. Przywódcy tego państwa, w szczególności Borys Jelcyn, byli zainteresowani utrzymaniem status quo w sąsiednim kraju, a możliwość złożenia Łukaszeniki z urzędu prezydenta nie mieściła się w planach Kremla. Sympatia prezydenta Rosji była wyraźnie nie po stronie białorskich parlamentarzystów, tym bardziej, że trzy lata wcześniej Jelcyn sam znalazł się w podobnej sytuacji konfrontacji z rosyjskim parlamentem. Wówczas prezydent Federacji Rosyjskiej z trudem uniknął procedury usunięcia z urzędu, a następnie 4 października 1993 wierne Jelcynowi wojska ostrzelały z czołgów gmach „Białego Domu” w Moskwie, gdzie bronili się członkowie zbuntowanego parlamentu rosyjskiego. W efekcie doszło w Rosji do tego, co historycy i politolodzy nazwali później „przewrotem konstytucyjnym” i „rozstrzelaniem demokracji”. Mając za sobą solidne doświadczenie w rozwiązywaniu własnych problemów z parlamentem, Jelcyn był gotów zostać gwarantem „konstytucyjnych” reform w sąsiedniej Białorusi, którą rosyjska elita polityczna tradycyjnie uważała za sferę swoich żywotnych interesów.

Trzy dni przed referendum, 21 listopada z misją mediacji w sprawie rozwiązania konfliktu przybyła do Mińska pełnomocna delegacja Rosji, w skład której wchodzili wysokiej rangi urzędnicy państwowi Jegor Strojew, Gienadij Sielezniow i Wiktor Czernomyrdin. Na następny dzień, 22 listopada w Sądzie Konstytucyjnym wyznaczono rozprawę w sprawie stwierdzenia naruszenia Konstytucji przez prezydenta Republiki Białoruś. 21 listopada wieczorem miały miejsce rozmowy między stronami konfliktu, z udziałem przedstawicieli delegacji rosyjskiej. W wyniku tych rozmów strony osiągnęły porozumienie, zgodnie z którym prezydent zgadzał się, że jakiekolwiek decyzje podjęte w drodze referendum będą miały charakter nie wiążący, a konsultacyjny. W zamian parlamentarzyści rezygnowali z kontynuowania procedury złożenia prezydenta z urzędu. Strony zgodziły się na zwołanie specjalnego zgromadzenia konstytucyjnego składającego się z przedstawicieli prezydenta i parlamentu, które miało omówić, a następnie uchwalić wszelkie niezbędne zmiany Konstytucji.

Porozumienie zostało podpisane z jednej strony przez Łukaszenkę, z drugiej — przez przewodniczącego parlamentu Siemiona Szareckiego. Było też ono podpisane przez przedstawicieli delegacji rosyjskiej, jako gwarantów jego wykonania. Nieprzyjemną niespodzianką dla parlamentarzystów był udział w negocjacjach nad porozumieniem prezesa Sądu Konstytucyjnego Walerija Tihinii, a także jednego z sędziów tegoż sądu Grigorija Wasilewicza, który należał do delegacji reprezentującej interesy prezydenta. Udział tych dwóch osób był bezpośrednim naruszeniem Konstytucji, zgodnie z którą sędziom nie wolno angażować się w politykę. Pomimo tego, na porozumieniu widnieje również podpis prezesa Sądu Konstytucyjnego.

Los zawartego porozumienia

Porozumienie miało wejść w życie po zatwierdzeniu przez parlament. Głosowanie w tej sprawie odbyło się następnego dnia, 22 listopada. Parlament porozumienia nie zatwierdził, gdyż zabrakło poparcia posłów będących zwolennikami prezydenta. Według świadectwa licznych posłów istnieją poważne podstawy by twierdzić, że zwolennicy prezydenta głosowali przeciwko porozumieniu w pełnej zgodzie ze stanowiskiem Łukaszenki i za jego wiedzą.

W efekcie już osiągnięte — jak się zdawało — porozumienie zostało zerwane, a wykonanie ustalonych w nim ustaleń stało się nieobowiązkowe dla prezydenta.

W dniu, kiedy parlament głosował nad porozumieniem, 22 listopada (piątek), Trybunał Konstytucyjny zebrał się w celu rozpatrzenia sprawy złożenia prezydenta z urzędu. Do rozpatrzenia sprawy jednak nie doszło, gdyż prezes Sądu Konstytucyjnego odroczył rozprawę, powołując się na fakt, że zgodnie z wyżej wzmiankowanym porozumieniem parlamentarzyści zgodzili się na umorzenie postępowania. Sąd Konstytucyjny wrócił do sprawy we wtorek 26 listopada, a więc już po referendum, które według Centralnej Komisji Wyborczej prezydent wygrał. Korzystając z przyjętej w referendum zmiany konstytucji, Łukaszenka przeprowadził przez parlament i osobiście podpisał ustawę o umorzeniu postępowania w sprawie złożenia go z urzędu. Ustawa została przekazana sędziom Trybunału Konstytucyjnego w czasie, gdy rozpatrywali oni tę sprawę 26 listopada.

Tak więc 24 listopada 1996 w Republice Białoruś odbyło się referendum, które zmieniło Konstytucję i historię kraju. Urzędujący prezydent uzyskał odpowiedzi, których potrzebował, na wszystkie pytania referendalne. Posłowie, którzy wykazali lojalność, zajęli miejsca w Izbie Reprezentantów, izbie niższej nowego parlamentu liczącej 110 miejsc, pozostali parlamentarzyści automatycznie utracili swoje mandaty. Wybrano nowy skład Sądu Konstytucyjnego, w którym zabrakło miejsca nie tylko dla sędziów zachowujących niezależność, ale także dla lojalnego wobec władz dotychczasowego prezesa Walerija Tihiny — wydaje się, że nie wybaczono mu tego, iż zbyt długo zastanawiał się nad kwestią złożenia prezydenta z urzędu.

Skutki zmiany Konstytucji

Do czego doprowadził ten konflikt polityczny, bezprecedensowy w historii Białorusi, oraz wprowadzona wówczas zmiana Konstytucji? Przede wszystkim, procedura odsunięcia prezydenta od władzy została w maksymalnym stopniu utrudniona przez zapewnienie totalnej kontroli nad wszystkimi osobami, które w procedurze tej miałyby uczestniczyć. Pod rządami nowej Konstytucji prezydent osobiście mianuje przewodniczącego i połowę członków Centralnej Komisji Wyborczej, a także prezesa i połowę sędziów Sądu Konstytucyjnego. Pozostałych sędziów Sądu Konstytucyjnego wybiera Rada Republiki — wyższa izba parlamentu, która powstała w wyniku zmiany Konstytucji, wybierana nie bezpośrednio przez lud, lecz przez miejscowe organy władzy kontrolowane przez Łukaszenkę. Ośmiu spośród 64 członków Rady Republiki wyznacza bezpośrednio sam Łukaszenko. Izba Reprezentantów wybierana jest co cztery lata w głosowaniu powszechnym. Sesje obu izb parlamentu zwoływane są dwa razy do roku dekretem prezydenta.

Do właściwości Prezydenta Republiki Białoruś należą teraz takie kwestie, jak powoływanie i odwoływanie premiera, wicepremierów, szefów resortów siłowych, ministra finansów i ministra spraw zagranicznych. Przed zmianami Konstytucji nominacje te wymagały zgody parlamentu, obecnie jedynie powołanie premiera wymaga takiej zgody (jego odwołanie zgody nie wymaga). Parlament został pozbawiony możliwości kontrolnych, gdyż podlegająca mu Izba Kontroli została zlikwidowana, a w zamian powstał Komitet Kontroli Państwowej, całkowicie podporządkowany prezydentowi, podobnie jak prokuratura. Prezydent otrzymał też możliwość rozwiązywania parlamentu.

Wraz ze zmianą Konstytucji zmieniły się również status i pozycja ustrojowa Sądu Konstytucyjnego. Zniknął z Konstytucji oddzielny rozdział poświęcony temu sądowi: zamiast dotychczasowych ośmiu artykułów w Konstytucji znalazło się tylko jedno zdanie na temat Sądu Konstytucyjnego, zamieszczone na końcu rozdziału dotyczacego sądów. W zmienionej Konstytucji i w nowej ustawie „O Sądzie Konstytucyjnym” znacznie ograniczony został immunitet sędziowski. Dopuszczono zawieszenie sędziego w sprawowaniu jego funkcji, jego aresztowanie lub postępowanie karne przeciwko niemu „za zgodą prezydenta”. Ponadto zgodnie z przepisami nowej ustawy „O Sądzie Konstytucyjnym”, prezydent może w dowolnej chwili usunąć ze stanowiska prezesa Sądu Konstytucyjnego, jak i każdego sędziego (dotyczy to również tych sędziów, którzy nie zostali mianowani przez prezydenta).

Zmieniona Konstytucja nie daje Sądowi Konstytucyjnemu kompetencji do orzekania w sprawie łamania Konstytucji przez prezydenta. Konstytucja ta zawiera natomiast przepis pozwalający orzekać, na wniosek prezydenta, o przypadkach systematycznego lub rażącego naruszania Konstytucji przez izby parlamentu. Sąd otrzymał zadanie badania konstytucyjności poszczególnych przepisów ustaw i aktów prawnych wydanych przez władzę wykonawczą, w tym przepisów resortowych. Orzeczenia sądu w tych sprawach praktycznie nie mają wpływu na przestrzeganie prawa ani na poszanowanie praw człowieka na Białorusi.

Aktualny status Sądu Konstytucyjnego oraz fakt, że wszystkie wyższe organy państwa zostały obsadzone przy bezpośrednim udziale Łukaszenki, oznaczają, że w Republice Białoruś Sąd Konstytucyjny ma jedynie charakter dekoracyjny.

Tak więc, w wyniku tak zwanej „reformy konstytucyjnej” na Białorusi z listopada 1996, doszło do zniszczenia istniejącej równowagi władz, w miejsce której pojawiła się dominacja władzy wykonawczej, a z Konstytucji usunięto te normy prawa, które mogłyby doprowadzić do utraty władzy przez prezydenta. Sąd Konstytucyjny i Centralna Komisja Wyborcza wpadły w bezpośrednie uzależnienie od głowy państwa. Ponadto Łukaszenko „anulował” sobie poprzedni okres, kiedy był prezydentem, i zaczął odliczać pierwszą pięcioletnią kadencję prezydenta od momentu zmiany Konstytucji.

Taki porządek rzeczy funkcjonuje do dnia dzisiejszego i jest przedmiotem ciągłej krytyki ze strony instytucji międzynarodowych.

Czy chcesz, aby ten blog się rozwijał? Jeśli tak, to proszę Cię o pomoc: poinformuj o nim znajomych. Możesz wspomnieć o całym blogu albo o konkretnym artykule. Blog nazywa się skubi.net — to się da zapamiętać.

Przedruki tego tekstu: Zapraszam do robienia przedruków, zarówno na papierze jak w internecie. Proszę, aby w przedruku widniało nazwisko autora i proszę o informację o przedruku (mailem albo na forum).