Błąd Schrödera, błąd Belki i pierwiastek

11 grudnia 2000 przywódcy piętnastu państw, które wówczas należały do Unii Europejskiej, uzgodnili w Nicei traktat zawierający nowe zasady głosowania w najważniejszym organie Unii, jakim jest Rada. Traktat ten daje Niemcom 29 głosów - tyle samo, co trzem innym państwom: Francji, Wielkiej Brytanii i Włochom. Jest tak pomimo tego, że Niemcy są zdecydowanie najludniejszym państwem Unii, o 36 % ludniejszym niż kolejny kraj, którym jest Francja.

Traktat z Nicei daje Polsce i Hiszpanii po 27 głosów. Ilość głosów przyznana Niemcom przewyższa więc tylko nieznacznie (o 7,4 %) ilość głosów każdego z tych dwóch krajów. Jest tak pomimo tego, że ludność Niemiec dwukrotnie przewyższa ludność Hiszpanii czy Polski, a gospodarcze i polityczne znaczenie Niemiec w Unii znacznie przewyższa znaczenie Polski i Hiszpanii wziętych razem.

Jak to się stało, że ówczesny kanclerz Niemiec Gerhard Schröder wyraził zgodę na traktat tak bardzo dla Niemiec niekorzystny, na traktat, który przyznaje Niemcom siłę głosu nie biorącą pod uwagę ani ludności Niemiec, ani ogromnej siły niemieckiej gospodarki, ani wielkiego wkładu, jaki ten kraj wnosi od lat do Unii Europejskiej?

Schröder po wielogodzinnych, wyczerpujących negocjacjach poddał się presji Hiszpanii i Francji. Hiszpania domagała się dla siebie dużej ilości głosów, która by tylko nieznacznie ustępowała temu, co dostaną największe państwa Unii. I nie jest ważne, czy żądanie to było słuszne (wydaje się, że nie było): zdecydowała determinacja hiszpańskiego premiera José Maríi Aznara, któremu udało się skutecznie zagrać groźbą weta. Ta groźba, połączona z tym, że inne państwa z wielką determinacją dążyły do szybkiego podpisania traktatu, zadziałała. Stąd tak mała różnica między siłą głosu państw średnich (Hiszpanii i Polski) a siłą głosu największych państw Unii.

Francja natomiast żądała, aby Niemcy nie dostały więcej głosów niż ona. Żądanie to wynikało z wcześniej praktykowanej zasady równości Francji i Niemiec (parité franco-allemande). Zasada ta pochodziła z okresu sprzed zjednoczenia Niemiec, a więc z czasów, gdy Francja i RFN były państwami o podobnej ludności.

Ale gdy uzgadniano traktat nicejski, Niemcy były już zjednoczone. Przesłanek do zachowania zasady równości Francji i Niemiec już nie było. A jednak prezydentowi Francji Chiracowi udało się wywrzeć na kanclerza Schrödera presję na tyle silną, że Schröder zgodził się na utrzymanie tej zasady, skutkiem czego Niemcy dostały taką samą siłę głosu, jak Francja.

Ciekawym aspektem traktatu z Nicei jest to, że traktat ten daje Polsce wielką ilość głosów pomimo tego, że Polska w ogóle nie brała udziału w jego negocjowaniu. Polska odniosła więc wielkie zwycięstwo w negocjacjach, w których nie uczestniczyła. Początkowo Francja, która wówczas Unii przewodniczyła i z tego powodu kierowała negocjacjami, chciała dać Polsce 24 głosy. W końcu jednak zastosowano zasadę równości Polski i Hiszpanii, podobną do zasady równości Francji i Niemiec. A na mocy tej zasady Polsce należało się 27 głosów.

Naprawianie błędu Schrödera

Ponieważ traktat z Nicei jest niekorzystny dla największych państw Unii, a szczególnie dla Niemiec, trudno się dziwić, że zaraz po jego podpisaniu rozpoczęły się działania zmierzające do jego zmiany. Świetną okazją do tych działań były przygotowania do traktatu konstytucyjnego, który miał gruntownie zreformować działanie władz Unii Europejskiej. W ramach tak wielkiej reformy zmiana systemu głosowania jawiła się jako rzecz naturalna.

I rzeczywiście: Konwent, któremu zlecono przygotowanie traktatu, opracował nowe zasady głosowania, oparte na idei, zgodnie z którą ilość głosów przyznana każdemu z państw powinna być równa jego ludności. Idea ta jest z pozoru bardzo demokratyczna: rząd każdego z państw pochodzi z demokratycznego wyboru, a więc można uznać, że reprezentuje wolę ludności swego kraju - ma więc ilość głosów odpowiednią do tej ludności.

Dlaczego propozycja Konwentu jest niesprawiedliwa dla Polski

Ale bliższa analiza pokazuje, że przyznanie poszczególnym rządom ilości głosów proporcjonalnej do ludności wcale nie jest sprawiedliwe. Jest tak, ponieważ rządy głosują w imieniu ludności, która w danej kwestii może być głęboko podzielona.

Jeśli na przykład rząd niemiecki zechce zablokować dyrektywę ekologiczną, która by uniemożliwiła niemieckim fabrykom produkcję dużych samochodów o wysokiej emisji dwutlenku węgla, to jego siła głosu wyniesie 82 miliony, tak, jakby wszyscy Niemcy stali murem przeciw dyrektywie.

Tymczasem to nie prawda: w Niemczech ruch ekologiczny (Zieloni) jest bardzo silny i każda proekologiczna dyrektywa będzie mieć w tym kraju wielu zwolenników, nawet jeśli osłabi niemiecki przemysł. Sytuacja może być taka, że w tego rodzaju sprawie Niemcy podzielą się po równo: połowa przeciw dyrektywie (przeciw osłabianiu niemieckiego przemysłu, przeciw wzrostowi bezrobocia), a druga połowa za (za ochroną Ziemi przed globalnym ociepleniem). Ale i tak całość niemieckich 82 milionów głosów w Radzie Unii pójdzie w tę stronę, którą wybierze niemiecki rząd.

Ten przykład pokazuje, że przyznanie rządom siły głosu proporcjonalnej do ludności jest przesadnie korzystne dla dużych krajów: fabryka w Niemczech będzie broniona przed dyrektywami ekologicznymi tak, jakby wszystkie 82 miliony Niemców chciały jej bronić, a fabryka w Polsce, choćby stwarzała dokładnie takie same problemy ekologiczne, będzie broniona tak, jakby chciało jej bronić 38 milionów Polaków. A wszystko to będzie się działo niezależne od tego, jak bardzo opinia publiczna może być podzielona w danej sprawie.

Projekt traktatu konstytucyjnego opracowany przez Konwent brał pod uwagę ten problem. Zamiast po prostu przyznać każdemu rządowi ilość głosów równą ludności, opiera się na podwójnej większości. Głosy liczy się jednocześnie na dwa sposoby: przy jednym z nich każde państwo ma ilość głosów równą swej ludności, a przy drugim każde państwo ma jeden głos. Uchwała Rady Unii zostaje przyjęta tylko wtedy, gdy uzyska podwójną większość, czyli uzyska większość przy obu sposobach liczenia głosów. Innymi słowy: uchwała zostaje przyjęta, o ile ma poparcie większości państw, których łączna ludność stanowi większość ludności Unii.

Zasada podwójnej większości łagodzi przesadnie wielką siłę głosu daną Niemcom i innym wielkim państwom Unii, ale robi to dając, przy jednym ze sposobów liczenia głosów, taką samą siłę głosu wszystkim państwom: 1/27 czyli 3,7% ogółu głosów. Dla Malty, najmniejszego państwa Unii z populacją wynoszącą 400 tysięcy (0,08% populacji Unii), 3,7% głosów, to bardzo dobra sytuacja, nawet jeśli dotyczy to tylko jednego z dwóch równolegle stosowanych sposobów liczenia głosów. Dla Belgii, z populacją 10,4 miliona (2,1% Unii), jest to sytuacja dobra. Natomiast w przypadku Polski, stosunkowo ważnego państwa mającego 7,8% populacji całej Unii, jest to zdecydowanie za mało.

Aby podsumować: wbrew obiegowej opinii, problem z traktatem konstytucyjnym nie polega na tym, że daje on każdemu państwu ilość głosów równą ludności. Traktat opiera się na bardziej skomplikowanej zasadzie podwójnej większości, a problem polega na tym, że ta podwójna większość jest korzystna dla państw dużych i małych, a niekorzystna dla państw średnich, a konkretnie dla Polski i Hiszpanii.

Umieranie za Niceę

Traktat konstytucyjny, niekorzystny dla Polski i dla Hiszpanii, wzbudził sprzeciw w obu tych krajach. W Polsce najsłynniejsze stało się powiedzenie Jana Rokity "Nicea albo śmierć". Polski premier Leszek Miller i hiszpański premier José María Aznar co prawda nie zamierzali umierać, ale byli nastawieni do traktatu konstytucyjnego równie nieprzyjaźnie, jak Rokita.

W tym kontekście odbyło się spotkanie na szczycie w dniach 12-13 grudnia 2003. Na to spotkanie Leszek Miller przyjechał w wózku inwalidzkim, po tym, jak o mały włos nie stracił życia w wypadku śmigłowca. Gdy czekano na Millera, przewodniczący spotkaniu Silvio Berlusconi opowiadał dowcipy o wyrzucaniu polityków ze śmigłowców w czasie lotu. Spotkanie zakończyło się fiaskiem: pod niezbyt skutecznym przewodnictwem Berlusconiego i wobec sprzeciwu Millera i Aznara traktatu konstytucyjnego nie uzgodniono.

Błąd Belki

W marcu 2004 premier hiszpanii Aznar przegrał wybory i został zastąpiony przez socjalistę José Zapatero. Nowy premier nie podzielał wrogości swego poprzednika wobec systemu głosowania zapisanego w projekcie traktatu konstytucyjnego - Polska straciła więc jedynego sojusznika w swej walce przeciw zasadzie podwójnej większości.

Na spotkaniu na szczycie 18 czerwca 2004 przedstawiono nieco zmodyfikowany sposób głosowania: wymagana większość została podniesiona o 5 punktów procentowych przy obu sposobach liczenia głosów, co z lekka utrudniło przyjmowanie kontrowersyjnych uchwał. Dodano nowe pojęcie mniejszości blokującej, zbudowane tak, by w minimalnym stopniu osłabić możliwość blokowania uchwał przez największe państwa.

Zmiany te były bardzo istotne dla funkcjonowania Unii, ale w żaden sposób nie rozwiązały problemu polegającego na tym, że sama zasada podwójnej większości jest tak skonstruowana, że wzmacnia państwa wielkie i małe kosztem średnich. Trudno więc widzieć tu kompromis biorący pod uwagę polski interes.

Mimo tego premier Marek Belka, pozbawiony sojuszników, poddał się presji i przyjął niekorzystny dla Polski tekst traktatu. Tym samym powtórzył błąd kanclerza Schrödera, tyle, że w przeciwną stronę.

Pierwiastek - i co dalej?

Podobnie jak Niemcy przystąpili do naprawy błędu Schrödera przy okazji prac nad traktatem konstytucyjnym, Polska obecnie próbuje naprawić błąd Belki przy okazji wznowienia prac nad tym traktatem.

Stanowisko Polski oparte na pierwiastku kwadratowym uzasadnione jest matematyczną teorią głosowania, która pokazuje, że rzeczywisty wpływ na wyniki głosowania nie jest proporcjonalny do ilości głosów: jeśli chcemy, żeby poszczególne państwa miały wpływ na wyniki proporcjonalny do ich ludności, to należy im dać ilości głosów proporcjonalne do pierwiastka kwadratowego ludności, a nie do ludności.

Ale przede wszystkim system pierwiastkowy ma tę zaletę, że stanowi kompromis, stojący mniej-więcej po środku między dwoma poprzednimi systemami: traktat z Nicei daje Niemcom o 7,4% głosów więcej niż Polsce, traktat konstytucyjny daje im o 116% więcej, a system pierwiastkowy daje Niemcom o 47% głosów więcej niż Polsce, co stanowi wartość pośrednią.

W tej sytuacji szerokie poparcie, jakim cieszy się wśród państw europejskich system podwójnej większości, jest nie tylko niekorzystne dla Polski, ale również dziwne.

Polska proponuje dobre kompromisowe rozwiązanie nie mające poparcia ze strony prawie żadnego innego państwa, za to twardo odrzuca zasadę podwójnej większości, niesprawiedliwą dla Polski i Hiszpanii, ale za to już wcześniej przyjętą przez te dwa kraje, a obecnie popieraną przez niemal wszystkie państwa Unii Europejskiej, łącznie z Hiszpanią. Niedługo okaże się, jak rząd Jarosława Kaczyńskiego poradzi sobie w tej wyjątkowo trudnej sytuacji.

Czy chcesz, aby ten blog się rozwijał? Jeśli tak, to proszę Cię o pomoc: poinformuj o nim znajomych. Możesz wspomnieć o całym blogu albo o konkretnym artykule. Blog nazywa się skubi.net — to się da zapamiętać.

Przedruki tego tekstu: Zapraszam do robienia przedruków, zarówno na papierze jak w internecie, jest jednak następujący obowiązek: przedruk powinien zawierać tekst Przedruk artykułu opublikowanego w serwisie wiadomosci24.pl.

Ponadto proszę, aby w przedruku widniało nazwisko autora i proszę o informację o przedruku (mailem albo na forum).

FORUM

Całość zagadnienia, bardzo przystępnie i logicznie wyjaśniona. W zasadzie mamy (Polska) rację. Problem w tym że nasz rząd i prezydent nie myśleli wcześniej o traktacie konstytucyjnym. Nie mieli ani pomysłu na liczenie głosów ani tym bardziej strategii jak przekonać 26 pozostałych państw do naszego stanowiska. Jak zwykle w ostatniej chwili i z ułańską szarżą - albo się powiedzie albo polegniemy (za to z honorem).

Miłego umierania.

O ile zawsze się zgadzam z Twoimi poglądami, zarówno na forum gazety jak i w blogu, teraz muszę wyrazić sprzeciw. Uważam, że zasada pierwiastka jest nieuzasadniona i niesprawiedliwa, dlaczego bowiem państwo dwukrotnie większe od polski ma mieć tylko 40% więcej głosów? Ponadto jak mówi sama nazwa jest to system podwójnej większosci, czyli dominacja niemiec której tak wszyscy sie boją jest niemożliwa, chyba że te przekupią 14 państw. System podwójnej większości jest bardziej przejrzysty i sprawiedliwszy, a ponadto poniekąd sprawdzony. W Kongresie USA w izbie reprezentantów reprezentowana jest ludnościowa proporcja całej federacji, zaś w Senacie siła stanów (każdy stan 2 głosy) i o ile w trakcie ustanawiania konstytucji pojawiły się poważne podejrzenia, że stany duże zdominują małe, to przyjęte rozwiązanie było kompromisowe i problem napięć duże-małe stany już nigdy się nie pojawił.
Na koniec chciałem dodać, że faktycznie siła głosów po nienaturalnej nicei nam spadnie, ale jak sama nazwa wskazuje jest to T więcej...

Jeżeli nasz pierwiastek jest taki dobry dla ponad dwudziestu państw, to ja się pytam, dlaczego one wszystkie nie rzucają się nam na szyję i wcale nie chcą nas popierać?
Wprawdzie wczoraj w telewizyjnej trójce pani, Boże pożal się, minister spraw zagranicznych niedwuznacznie ujawniła, że te wszystkie państwa to się po prostu boją tych dużych, ale może nie koniecznie miała rację...

Być może :
-. kwestia liczenia głosów jest w Unii, właściwie, drugorzędna, a naprawdę istotna jest umiejętność wcześniejszego dogadania się na ważny temat z jak największą liczbą innych państw;
- swój światły pomysł Kaczki ujawniły za pięć dwunasta, bo wcześniej - i od zawsze na zawsze - co innego miały na głowie (lustracja!) i dlatego nikt rozsądny nie chce w tej chwili z nimi gadać, uważając, że klamka zapadła.

A, tak wogóle, co do dogadywaia się - w przypadku naszego rządu, to czarno to widzę...

Bardzo jestem ciekawa co będzie dalej.
A nuż Kaczki - w rzeczy samej wielce niech więcej...

Dziwi mnie Twoje stanowisko. Problemem nie jest - o czym jestem gleboko przekonany - sposob glosowania w przyszlej unii. Dyskusja na ten temat, jest dyskusja na temat czy lepiej miec grype czy tez raczej ospe wietrzna.
Zgadzam sie z Toba ze system pierwiastkowy jest korzystniejszy dla rzadu polskiego w przyszlych probach sil i pertraktacjach. U podstaw takich kalkulacji i rozwazan lezy jak mi sie wydaje zupelnie bledne przeswiadczenie ze interes kraju, jego obywateli i jego rzadu to zawsze jedno i to samo. Nie podzielam tego pogladu.
Jestem zainteresowany silna unia, zwiazkiem Europejczykow a nie europejskich rzadow wydzierajacych sobie przywileje, ulgi i pieniadze. Dlatego chce tez aby 80 milionow europejskich Niemcow mialo adekwatna do swej ilosci reprezentacje podobnie jak chce aby tak bylo w przypadku europejskich Polakow.
Sadze ze wazne jest rowniez udzielenie sobie odpowiedzi na zasadnicze pytanie: czy Unia jest paktem antagonistycznych panstw walczacych o wplywy czy tez raczej wyra więcej...

Nie rozumiem dlaczego tak ważny jest sposób głosowania, a nie waga problemów dla rozwoju UE!
Przecież słusznosć przyjętego rozwiazania nie zalezy od liczby mieszkańców czy tez jego pierwiastka. Jesli celem jest integracja ludnosci Europy to akceptacja podejmowanych zadań (celów) powinna przebiegać niezależnie od liczby mieszkańców.Moze lepsze byłoby wprowadzenie badanie IQ wszystkich członków RE i w ten sposób określać "siłę głosu"

Niestety juz widzę problem ,kto miałby te badania przeprowadzac Sad

cóz odwieczny problem
" Quis custodiet ipsos custodes"

Cytuje

bo to one decydują o tym, czyje interesy będą bardziej brane pod uwagę.---> No właśnie ! Jak sprawić by były brane pod uwagę interesy Obywateli UE, a nie aktualnie sprawujących władzę partii politycznych? Przecież po następnych wyborach moze okazać sie,że władzę przejęła "opcja polityczna" działajaca zdecydowanie niekorzystnie dla Naszych obywateli którzy wyjechali "za chlebem" ! A tak na marginesie to Ci którzy pracują poza granicami Polski to "wchodzą pod pierwiastek" czy nie ?

W dalszym ciągu uwazam,iż sposób głosowania powinien zależeć od rozdzaju podejmowanych decyzji! Czyli inny w sprawach ekonomicznych i inny w sprawach politycznych, a jeszcze inny w sprawach zmian demograficznych czy klimatycznych !

Było dużo krzyku, prezydent z premierem mieli zamiar umierać - szkoda że znowu skończyło się na obiecankach. A teraz poważnie. System głosowania jest ważny, tą tezę trudno podważać. Pytanie czy warto robić tyle złej krwi i zamieszania. Wygląda że zostaliśmy potraktowani jak knąbrne dziecko któremu wybaczono kolejny wyskok. Ponad rok temu pytałem gdzieś na forum, jakie pomysły na UE ma prezydent. Okazuje się że takie same jak Brat który żadnego pomysłu na razie nie objawił. [gdzie pracujesz ? ; u brata ; a co robi brat ? ; szuka roboty]. Może zapytają Romana Giertycha, który sypie różnymi pomysłami jak z rękawa. Tak polityki zagranicznej prowadzić się nie da. Nic nie wiadomo (poza tym że nie "na kolanach") jak zamierzają Bracia ułożyć stosunki np. z Rosją. Czy przez UE która nam "nie sprzyja" ?

To ja zadam pytanie ktorego nie wolno wypowiadac glosno: na ile mozemy ufac uczciwosci wladzy w Unii Europejskiej?

Niestety, obserwacja dotychczasowego wplywu tej wladzy na polska gospodarke mowi nam, ze gdy musimy podporzadkowac sie przepisom z Unii Europejskiej, to straszliwie na tym tracimy. Wystarczy sprawdzic przykladowo, jak wygladaja limity i zasady polowowe rybakow niemieckich czy dunskich - a zakazy i normy narzucone kutrom rybackim z Polski.

Jesli ktos sie temu przyjrzy - a przygladali sie zainteresowani, czyli rybacy i wlasciciele kutrow - to jasno widac, ze silniejszy zawsze dyktuje co i ile mozesz produkowac, lowic, wytwarzac. Za nadmiar produkcji mleka juz byly kary z UE.

Jesli wiec ktos liczy na solidarnosc miedzypanstwowa i sprawiedliwosc, to sie grubo przeliczy - bowiem dotychczasowe dzialania pokazuja jak bardzo przegrywalismy - szczegolnie w dziedzinach produkcji w ktorych nalezelismy do potentatow.

Jezeli ta sama Unia Europejska chce byc taka więcej...