Stanisław Parzymies: Czy Unia Europejska może stać się Federacją Europejską?

W kolejnych traktatach integracyjnych, o EWG (Europejska Wspólnota Gospodarcza) i EWEA (Europejska Wspólnota Energii Atomowej), które weszły w życie 1 stycznia 1958 r., nie podkreślono już wyraźnie ponadnarodowego charakteru Wspólnot, chociaż zasada podejmowania decyzji większością kwalifikowaną była utrzymana. Odstąpienie od wyraźnego podkreślenia w traktatach ponadnarodowego charakteru proces integracji europejskiej, a nawet próby ograniczenia się wyłącznie do współpracy międzyrządowej (Plan Foucheta z 1961 r.) przybrało charakter stałej tendencji w tym procesie. Plan upadł, ale przypisywana, chociaż niesłusznie, prezydentowi Francji, generałowi de Gaulle’owi formuła „Europa ojczyzn, a nie ojczyzna Europą” jako model dla jednoczącej się Europy ciągle żyje w świadomości niektórych Europejczyków.

Późniejsze liczne próby przywrócenia znaczenia „pełzającej” koncepcji federacyjnej nie powiodły się. Traktat z Maastricht o UE z 1992 r. poprawiany w 1997 r. w Traktacie Amsterdamskim, w 2000 r. w Traktacie Nicejskim, w 2004 w Traktacie Konstytucyjnym, który nie wszedł w życie i w 2007 r. w obowiązującym obecnie Traktacie Lizbońskim, określa aktualny stan i charakter integracji europejskiej. Do jego wersji pierwotnej z Maastricht, ani do żadnej z kolejnych wersji nie udało się wpisać terminu „unia federalna”. Traktat Lizboński nie oznacza postępu w kierunku federalizacji UE, podkreśla się w nim natomiast poszanowanie przez Unię tożsamości narodowych państw członkowskich. Traktat nadaje podmiotowość prawnomiędzynarodową Unii, co ma znaczenie w kontekście jej ew. przyszłej federalizacji.

Unia Europejska nie jest dzisiaj na pewno federacją. Eksperci z dziedziny prawa międzynarodowego uważają, że jest czymś więcej niż organizacją międzynarodową i skłonni są traktować UE jako konfederację, czyli związek państw, chociaż Unia wykracza poza klasyczną definicję konfederacji ze względu na szerszy zakres przyznanych jej przez państwa członkowskie kompetencji niż dzieje się to w przypadku konfederacji. Niewątpliwie UE ewoluuje w kierunku specyficznej struktury, jakiej prawo międzynarodowe publiczne jeszcze nie zdefiniowało.

Odpowiadając jednak na pytanie, czy obecny ład instytucjonalny UE odzwierciedla koncepcje federalistyczną, trzeba odpowiedzieć, że odzwierciedla. Parlament Europejski i Komisja są instytucjami ponadnarodowymi. Rada Europejska i Rada maja kompetencje do podejmowania decyzji większością kwalifikowana i zwykłą, czyli o charakterze ponadnarodowym, zależy tylko od tego jakiej materii te decyzje dotyczą.

Moim zdaniem przyszłością integracji europejskiej nie będzie jednak ojczyzna Europa, czyli federacja europejska, gdyż nie ma politycznej woli w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej, aby stać się częścią składową jednego państwa pod nazwą Federacja Europejska, czy Stany Zjednoczone Europy i przestać istnieć jako suwerenny podmiot w stosunkach międzynarodowych.

Państwa członkowskie Unii Europejskiej gotowe są, nawet w sposób zróżnicowany, do integrowania swych działań w ramach Unii, ale nie do przekazania na rzecz UE wykonywania swych wszystkich suwerennych kompetencji, a tak byłoby w przypadku utworzenia federacji. Co najmniej w dziedzinie polityki zagranicznej i obronnej większość państw uczestniczących w procesie integracji europejskiej gotowa jest jedynie do współpracy międzyrządowej, a nie wspólnotowej.

Dla narodów państw europejskich zrzeszonych w UE, mających swoją narodową tożsamość, swoją specyfikę, swój język i swoją kulturę, nie jest docelowym modelem federacja typu Stanów Zjednoczonych Ameryki, Konfederacji (Federacji) Szwajcarskiej, czy Republiki Federalnej Niemiec.

Jeśli natomiast państwa członkowskie UE zechcą na zasadzie jednomyślności dalej poszerzać w Unii Europejskiej obszary, w odniesieniu do których decyzje podejmowane będą na zasadzie większości kwalifikowanej lub zwykłej, a tak należy rozumieć federalizację, to nikt im w tym nie przeszkodzi. W tej chwili dominuje tendencja przeciwna.

Ucichły nawet dyskusje na temat koncepcji UE jako federacji państw narodowych. Taką koncepcje przedstawił w wystąpieniu 12 maja 2000 r. na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie, jako docelową w procesie integracji europejskiej, Joschka Fischer, ówczesny minister spraw zagranicznych RFN. Opowiedział się za przekształceniem Unii Europejskiej w federację państw narodowych ze wspólnym rządem, prezydentem i parlamentem, działających na podstawie „nowej konstytucji dla Europy”, która miałaby określić podział zadań i uprawnień między federacją i państwami ja tworzącymi. Nie uzyskuje w Unii Europejskiej akceptacji przekonanie, że suwerenność, aby nie była fikcją musi być suwerennością zbiorową. Znamienne było pod tym względem odrzucenie w referendum we Francji i Holandii w 2005 r. ratyfikacji najbardziej profederacyjnego traktatu o UE, jakim był Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy.

Ponadto myślę, że dalszą federalizację UE ogranicza brak gotowości państw członkowskich do przekazania na rzecz UE swych kompetencji nie tylko w zakresie wykonywania suwerennych praw w dziedzinie polityki zagranicznej i obronnej, ale także tożsamości narodowej, religii, stylu życia, moralności publicznej, czy polityki podatkowej.

Dzisiaj nie ma zagrożenia militarnego dla państw członkowskich Unii, ale są wyzwania dla całej UE, natury ekonomicznej i demograficznej, a należy do nich rosnąca rola w tych dziedzinach krajów BRICS, które już około 2020 r. mogą pozbawić UE jej obecnych wpływów w zglobalizowanym świecie. To powinno zmobilizować państwa UE do zademonstrowania jedności i gotowości do reform.

Należy stwierdzić, że pogłębienie integracji europejskiej musi się łączyć z jej dalszą federalizacją, jakkolwiek w tej chwili nie ma ku temu gotowości ze strony państw członkowskich. Koncepcja zwana umownie Europą ojczyzn ma ciągle wartość, nawet w ostatnim czasie większą niż kiedykolwiek. Na przykład Traktat Lizboński w art.12 TUE i protokole nr 1 mówi o roli parlamentów narodowych w UE, zwłaszcza w odniesieniu do przestrzegania przez UE zasad subsydiarności i proporcjonalności.

Myślę, że w obecnej sytuacji, w warunkach kryzysu, który dotknął strefę euro, gdy pojawiają się w niektórych państwach członkowskich głosy, domagające się powrotu do waluty narodowej, wszelkie próby dalszej federalizacji UE nie mają szans powodzenia. Unia musi wyjść z kryzysu, właściwie ocenić jego przyczyny i dopiero później podejmować zmiany.

Ale to nie znaczy, że należy wracać do koncepcji Europy ojczyzn, w takim wydaniu jak przewidywał to de Gaulle w Planie Foucheta, czyli rezygnacji z już przyjętych regulacji ponadnarodowych. Należy wyraźnie powiedzieć, że nie istnieje dylemat między Europą ojczyzn, czy ojczyzną Europą. W każdym razie w obecnym stanie procesu integracji europejskiej jest to fałszywy dylemat. Zjednoczona Europa nie będzie już zapewnie nigdy Europą ojczyzn, czyli stowarzyszeniem państw dysponujących pełnią suwerennych praw, gdyż wszystkie państwa członkowskie wykonywanie niektórych ze swych suwerennych praw mocą swych suwerennych decyzji przekazały dobrowolnie na rzecz Unii Europejskiej.

Powrót do Europy ojczyzn mógłby się stać realny gdyby doszło do rozpadu Unii Europejskiej, a jej państwa członkowskie powróciły do swych narodowych polityk. Takiej możliwości nie wykluczają niektórzy politycy europejscy mówiąc: „reforma Unii i pogłębienie integracji albo rozpad”. Rozpad byłby jednak groźny dla porządku europejskiego lub nawet światowego, gdyż odrodziłyby się nacjonalistyczne ambicje, odwieczne wzajemne pretensje i konflikty, które tyle złego w przeszłości przyniosły Europie i światu.

Integracja europejska ze swym dotychczasowym dorobkiem pozwoliła, jak się powszechnie uważa, państwom zjednoczonej Europy uniknąć przez 60 lat konfliktów, jest przedsięwzięciem zbyt poważnym, aby znalazł się w kluczowych krajach członkowskich, mam na myśli przede wszystkim Francję i Niemcy, jakiś znaczący, mający prawo decyzji polityk, który wziąłby na siebie odpowiedzialność za zburzenie tego przedsięwzięcia, jakim jest Unia Europejska.

Nie wydaje się możliwe, aby uczynili to Niemcy, Francuzi, czy Brytyjczycy, w każdym przypadku z innych powodów. Tym bardziej do upadku UE nie będą dążyć średnie i małe państwa członkowskie UE, które integracji europejskiej wiele zawdzięczają. Wszystko to nie wyklucza zmian w procesie integracji europejskiej, których możemy się spodziewać i które nie dla wszystkich jego uczestników muszą być korzystne. Mam tu na myśli szczególnie wdrożenie koncepcji wzmocnionej współpracy, dopuszczającą integrację o zróżnicowanej prędkości.

Zresztą już dzisiaj mamy do czynienia z sytuacją, że nie wszystkie państwa członkowskie UE należą do strefy euro, strefy Schengen, czy akceptują Kartę Praw Podstawowych. Wielu analityków uważa, że proces integracji europejskiej stanie się nieodwracalny dopiero wówczas, jeśli państwa członkowskie w większości poprą ideę unii politycznej o charakterze federacyjnym.

Ciekawym, godnym zainteresowania może być projekt, jakiego zarys przedstawiła w styczniu 2012 r. Angela Merkel w wywiadzie dla prasy europejskiej: „Moją wizją jest unia polityczna (…) Więcej kompetencji oddamy Komisji Europejskiej, która będzie jak europejski rząd. Do tego silny Parlament Europejski. Niejako drugą izbę tworzyć będzie Rada UE z szefami rządów. I w końcu mamy Europejski Trybunał Sprawiedliwości jako Sąd Najwyższy”.

Materiał przygotowany przy wsparciu Fundacji imienia Krzysztofa Skubiszewskiego

Kamera: Maja Nowak, Krzysztof Pawlak
Montaż: Krzysztof Praszkiewicz
Redakcja: Piotr Skubiszewski, Marcin Skubiszewski