Najnowsza propozycja zmiany Konstytucji — wielowymiarowa kompromitacja

Czy rzeczywiście polska Konstytucja, którą pisali zdeklarowani euroentuzjaści, sprzeciwia się przystąpieniu naszego kraju do strefy euro? Co powinniśmy myśleć o fakcie, że osoby rządzące naszym krajem widzą konieczność zmiany Konstytucji? Na te pytania odpowiada poniższy tekst.

Obowiązek przyjęcia euro wynika z unijnych traktatów

Przystępując do Unii Europejskiej, Polska stała się stroną traktatów, które zobowiązują nasz kraj do przyjęcia euro. Zgodnie z tymi traktatami, decyzja o tym, kiedy Polska wejdzie do strefy euro, nie zostanie podjęta przez władze naszego kraju, lecz przez władze Unii Europejskiej (zobacz artykuł 140 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej; aby zrozumieć ten artykuł, trzeba wiedzieć, że w traktatach unijnych przystąpienie do strefy euro nosi nazwę uchylenie derogacji).

Z punktu widzenia prawa, do przyjęcia euro przez Polskę niezbędnie jest spełnienie odpowiednich kryteriów, zwanych kryteriami z Maastricht. Kryteria te dotyczą dobrego funkcjonowania polityki budżetowej i walutowej Polski oraz zasad, na których opiera się działanie Narodowego Banku Polskiego. Do przyjęcia euro nie jest natomiast potrzebny wniosek ze strony polskich władz. Jeśli Polska spełni kryteria (czyli: jeśli według unijnych kryteriów nasza polityka budżetowa, nasza waluta, nasz bank centralny będą funkcjonować dobrze), to powinniśmy (teoretycznie) zostać obowiązkowo wpisani do strefy euro.

W praktyce decyzja władz unijnych o przyjęciu Polski do strefy euro na pewno nie zostanie podjęta wbrew woli Polski. Jest też prawdopodobne (ale nie do końca pewne), że nikt nie będzie wyciągał negatywnych konsekwencji wobec Polski za odmowę przystąpienia do euro czy też za przesadne opóźnianie decyzji w tej sprawie. Ryzyko, że jakieś konsekwencje jednak będą, wynika z tego, że Polska otrzymuje od Unii wiele milionów euro rocznie tytułem polityki spójności. Pieniądze te są ściśle związane z tym, że Polska ma zamiar przystąpić do strefy euro. Jeśli odwrócimy się od strefy euro, to mogą pojawić się żądania, abyśmy te pieniądze przestali otrzymywać albo nawet oddali to, co już dostaliśmy.

Dla porównania: Szwecja, która jest zobowiązana do przyjęcia euro tak samo, jak Polska, w roku 2003 zdecydowała w drodze referendum, że nie chce tego robić. Decyzja ta, chociaż stanowiąca pogwałcenie prawa unijnego, nie wywołała żadnych negatywnych konsekwencji wobec Szwecji, gdyż nikt w Unii Europejskiej nie ma zamiaru zmuszać jakiegokolwiek kraju do przyjęcia euro. W przypadku Szwecji kwestia ewentualnego zwrotu pieniędzy pochodzących z polityki spójności nie mogła być postawiona tak, jak może to mieć miejsce w przypadku Polski: Szwecja jest od Polski duża zamożniejsza i, w przeciwieństwie do naszego kraju, nigdy nie otrzymywała od Unii znaczącej pomocy netto.

Wyrozumiałość, na jaką możemy mieć nadzieję, jeśli nie będziemy chcieli przyjąć euro, nie zmienia faktu, że prawo jest prawem. Jeśli Polska chce być krajem godnym zaufania, powinna prawa przestrzegać, a więc zrobić to, co niezbędne, by przystąpienie do euro stało się możliwe w dającym się przewidzieć czasie. Albo przynajmniej, jeśli rzeczywiście Polska będzie chciała opóźniać decyzję w sprawie przystąpienia do euro lub wręcz zrezygnować z przyjęcia wspólnej waluty, nasz kraj powinien dobrze uzasadnić tego rodzaju decyzję, tak aby nasi partnerzy rozumieli, że ewentualne nieprzestrzeganie traktatów unijnych przez Polskę ma poważne przyczyny.

Jednym słowem: zobowiązaliśmy sie do przyjęcia euro i jeśli chcemy być traktowani poważnie, to nie możemy tego zobowiązania traktować tak, jakby ono nie istniało.

Ustawa o zmianie Konstytucji nie jest potrzebna

Przepisy Konstytucji, o których mówi się, że uniemożliwiają przyjęcie euro, brzmią następująco:

Rzeczywiście, jeśli weźmiemy pod uwagę wyłącznie te przepisy, bez uwzględnienia całej reszty Konstytucji, to dojdziemy do wniosku, że niemożliwe jest przyjęcie przez Polskię wspólnej waluty. Ale sytuacja przedstawia się zupełnie inaczej, jeśli spojrzymy na przepis, na podstawie którego Polska przystąpiła do Unii Europejskiej. Brzmi on jak następuje:

Co wynika z artykułów 227 i 90, jeśli czytamy je razem? Wynika z nich, że NBP i Rada Polityki Pieniężnej mają określone kompetencje dotyczące pieniądza i polityki pieniężnej, ale kompetencje te mogą na podstawie odpowiedniej umowy międzynarodowej zostać przekazane "organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu". Traktat akcesyjny z roku 2003, na mocy którego Polska przyjęła prawo unijne, jest właśnie taką umową i został ratyfikowany po referendum przeprowadzonym na mocy art. 90 Konstytucji.

Przystąpienie Polski do strefy euro będzie oznaczało, że Narodowy Bank Polski przestanie prowadzić emisję pieniądza. A więc art. 227 ustęp 1 Konstytucji przestanie być stosowany. Tego rodzaju zaprzestanie stosowania przepisu Konstytucji można oczywiście uznać za szczególnego rodzaju zmianę Konstytucji. Tyle, że ta zmiana nie wymaga uchwalenia jakiejś specjalnej ustawy o zmianie Konstytucji. Ta zmiana już została uchwalona, gdy Polska przystępowała do Unii Europejskiej. Nie została ona co prawda uchwalona na podstawie przepisów znajdujących się w rozdziale Konstytucji zatytułowanym "Zmiana Konstytucji", lecz na postawie artykułu 90, który należy do rozdziału "Źródła prawa". Ale co z tego? Czy artykuł 90 jest w jakimkolwiek sensie gorszy przez to, że znajduje się w innym rozdziale?

Nie ma potrzeby, aby uchwalać ustawę o zmianie Konstytucji zezwalającą na to, na co artykuł 90 już dziś zezwala.

Teza o potrzebie zmiany Konstytucji nie jest poparta prawidłowo zrobioną analizą prawną

Teza przeciwna, według której Konstytucja w swym obecnym brzmieniu sprzeciwia się przyjęciu euro, nie jest oparta na żadnej poważnej analizie Konstytucji. Charakterystyczny jest tu artykuł prof. Piotra Winczorka w Gazecie Wyborczej z grudnia 2012. Profesor wyjaśnia, że przyjęcie euro byłoby sprzeczne z art. 227 ust. 1 Konstytucji, ale w ogóle nie wspomina o artykule 90. Tak więc zamiast odpowiedzieć na jedyne pytanie, które jest tu naprawdę istotne — czy art. 90 Konstytucji stanowi dostateczną podstawę do tego, aby Polska przestała stosować art. 227 ust. 1? — profesor prowadzi rozumowanie tak, jakby artykuł 90 nie istniał.

Co wynika z propozycji uchwalenia zmiany Konstytucji

Przyjęliśmy zobowiązania międzynarodowe, których nie możemy wypełnić

Uznając, że odpowiednia ustawa o zmianie Konstytucji musi zostać uchwalona, zanim Polska przyjmie euro, rządzący nami politycy przyjęli, że Konstytucja zabrania tego, do czego Polska się zobowiązała. Przy takim założeniu Polska jest krajem, który przyjął traktaty, ale nie może ich przestrzegać ze względu na sprzeczność z Konstytucją; a więc jesteśmy krajem niepoważnym.

Uchwaliliśmy Konstytucję nie rozumiejąc, co uchwalamy

Nasza Konstytucja została uchwalona w roku 1997. W tym czasie proces mający na celu akcesję Polski do Unii Europejskiej był już zaawansowany. Fakt, że według unijnych traktatów euro ma stać się wspólną walutą Unii (w tym również walutą Polski), także był znany w roku 1997. Obowiązujące do dziś zasady działania euro, w tym to, że przyjęcie wspólnej waluty jest co do zasady obowiązkowe, wprowadzono bowiem traktatem z Maastricht, który wszedł w życie już 1 listopada 1993.

Dodajmy, że nasza Konstytucja pisana była przez zdecydowanych zwolenników Unii Europejskiej, przez ludzi, którzy chcieli ułatwić naszą akcesję do Unii (czołową rolę odegrał tu Aleksander Kwaśniewski, który przez dwa lata przewodniczył Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego; jest wiele powodów do krytyki Aleksandra Kwaśniewskiego, ale jednego nie można odmówić temu politykowi: jego zaangażowanie w integrację Polski z Unią Europejską było pełne).

W tej sytuacji twierdzenie, że Konstytucja blokuje nam przyjęcie euro, oznacza, że Polacy napisali, a następnie uchwalili inną konstytucję, niż chcieli. Jeśli rzeczywiście tak jest, to znów wychodzimy na kraj niepoważny.

Polska nie jest w pełni demokratyczna

Propozycja zmiany Konstytucji sytuuje się w następującym kontekście. Politycy Platformy Obywatelskiej chcą, aby decyzja o przystąpieniu do strefy euro została podjęta przez ogół Polaków w drodze referendum (co jest sprzeczne z prawem unijnym, ale, po precedensie szwedzkim, prawdopodobnie nie wywoła protestów z niczyjej strony).

Procedura zmiany Konstytucji ma, według zamysłu Platformy Obywatelskiej, zostać przeprowadzona w Sejmie (większością 2/3 głosów) i w Senacie (większością bezwzględną). Według rachunków PO, może się to udać tylko przy poparciu PiS. Politycy PO dążą więc do uzyskania dwóch uchwał: jednej podjętej w drodze referendum, dotyczącej przyjęcia euro; drugiej podjętej w formie parlamentarnej ustawy o zmianie Konstytucji, dotyczącej dopuszczalności przyjęcia euro.

Czy pogląd, zgodnie z którym referendum nie wystarczy i potrzebna jest jeszcze jakaś inna uchwała, jest do pogodzenia z zasadami demokracji? Aby odpowiedzieć na to pytanie, zacytujmy te zasady, a dokładniej to ich sformułowanie, które znajduje się w naszej Konstytucji:

Zasada zawarta w ustępie drugim daje wybór co do sposobu podejmowania decyzji: Naród może wykonywać władzę "przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio".

Twierdząc, że zanim zostanie rozpisane referendum w sprawie przyjęcia euro, potrzebne jest podjęcie przez Sejm uchwały większością 2/3 głosów w sprawie dopuszczalności przyjęcia euro (czyli niemal w tej samej sprawie), partia rządząca nie jest wierna artykułowi 4 Konstytucji, a więc nie jest wierna zasadom demokracji, jakie w Polsce obowiązują.

Dla porównania, warto przypomnieć przepisy o referendum, które pod przywództwem generała Jaruzelskiego zostały uchwalone w roku 1987, w czasach, gdy Polska nie była demokracją. Przepisy te dopuściły możliwość przeprowadzenia referendum w każdej właściwie sprawie, ale jednocześnie pozostawiły w mocy artykuł 15 Konstytucji PRL, który zawierał następujące zdanie:

Zgodnie z przepisami z roku 1987, referendum mogło się odbyć tylko w wypadku, gdy Sejm („najwyższy wyraziciel woli ludu pracującego”) wyraził na nie zgodę większością 2/3 głosów — czyli właśnie taką większością, jaka, zdaniem polityków PO, jest obecnie niezbędna, aby przyjęcie euro w drodze referendum stało się możliwe. Dziś, w Polsce demokratycznej, nie powinniśmy stosować takich zasad.

Refleks konstytucjonalisty gorszy niż refleks szachisty

Pogląd, zgodnie z którym przyjęcie euro musi być poprzedzone uchwaleniem odpowiedniej ustawy o zmianie Konstytucji, jest wyznawany przez polityków, ale bynajmniej nie od nich pochodzi. Pogląd ten pochodzi od kilku znanych konstytucjonalistów. Na przykład Onet cytuje za PAP-em prof. Marka Chmaja i prof. Piotra Winczorka.

Pogląd ten zaczął pojawiać się w roku 2003, po podpisaniu w Atenach traktatu akcesyjnego, na mocy którego Polska przystąpiła do Unii Europejskiej. Zbiegło się to z momentem, gdy nacjonalistyczne partie opozycyjne (w szczególności LPR) zaczęły szukać argumentów prawnych przeciwko traktatowi akcesyjnemu.

Nikt nie wspominał o problemie wcześniej, a szczególnie w okresie, gdy Konstytucję uchwalano.

Gdyby konstytucjonaliści przed uchwaleniem Konstytucji sformułowali tezę (choćby popartą słabymi argumentami, choćby niesłuszną), zgodnie z którą Konstytucja sprzeciwia się przyjęciu euro przez Polskę, to taka teza zaowocowałaby odpowiednim doprecyzowaniem zapisów Konstytucji, które by dało pewność, że przystąpienie do Unii Europejskiej i do strefy euro nie będzie stanowiło problemu. Przypomnijmy, że Sejm i Senat, które do roku 1997 pracowały nad Konstytucją, były nastawione silnie proeuropejsko.

Jednak rzekomy problem zaczęto podnosić dopiero w roku 2003. Wówczas Konstytucja już była ostateczne uchwalona. Od roku 2003 do dziś partie antyeuropejskie, pragnące za wszelką cenę zablokować przystąpienie Polski do strefy euro, mają mniejszóść blokującą dostateczną do udaremnienia w Sejmie odpowiedniej ustawy o zmianie Konstytucji. Jednym słowem, rzekoma niemożliwość przyjęcia euro pod rządami obecnie obowiązującej Konstytucji — to problem, który jakimś dziwnym trafem został publicznie zauważony dopiero wtedy, kiedy nie było już łatwego sposobu, by go rozwiązać.

Trybunał Konstytucyjny uchylił się od rozstrzygnięcia

Pytanie, czy zapisy traktatu akcesyjnego przewidujące przyjęcie euro są sprzeczne z Konstytucją, zostało postawione Trybunałowi Konstytucyjnemu. Trybunał powinien był tę kwestię rozstrzygnąć w wyroku z 11 maja 2005. Takie rozstrzygnięcie mogło polegać albo na przyznaniu, że interpretacja Konstytucji, którą przedstawiłem powyżej, jest prawidłowa i Polska może przyjąć euro bez żadnej dodatkowej procedury zmiany Konstytucji, albo, odwrotnie, na uznaniu, że pod rządami obecnie obowiązującej Konstutycji, NBP powinien nadal prowadzić emisję pieniądza (w tym wypadku przyjęcie euro nie byłoby możliwe; a ponieważ traktat akcesyjny zobowiązuje Polskę do przyjęcia euro, ratyfikacja Traktatu, czyli przystąpienie do Unii Europejskiej, nie byłoby możliwe pod rządami obecnej Konstytucji).

Ale Trybunał sprawy nie rozstrzygnął. Argument uzasadniający brak rozstrzygnięcia znajduje się w punkcie 33 wyroku (strona 12). Argumentem jest to, że zawarte w traktacie akcesyjnym przepisy dotyczące kwestii walutowych nie mają "charakteru samowykonalnego", czyli nie są na tyle precyzyjne, aby mogły zostać bezpośrednio wykonane (do ich wykonania potrzebne jest uchwalenie jeszcze innych aktów prawnych). Ten argument jest nieprzekonujący: misją Trybunału Konstytucyjnego jest badanie zgodności z Konstytucją rozmaitych przepisów prawa, bez względu na to, czy są one samowykonalne.

Sejm i Senat przyjmują wiele ustaw, które nie są samowykonalne, gdyż mogą funkcjonować dopiero wtedy, gdy rozmaite sprawy zostaną doprecyzowane w rozporządzeniach. Trybunał Konstytucyjny nie odmawia badania, czy takie ustawy są zgodne z Konstytucją. Tak samo nie powinien był odmawiać w przypadku, który nas interesuje.

Zdaniem Trybunału brak samowykonalności oznacza, że "nie można mówić wprost o kolizji tego unormowania [przepisów unijnych dotyczących banków centralnych] z art. 227 ust. 1 Konstytucji". Brak "kolizji wprost", to nie jest dokładnie to samo, co "brak kolizji" w ogóle (innymi słowy: stwierdzenie o braku kolizji wprost nie rozstrzyga, czy przepisy unijne są zgodne z Konstytucją). Dlatego w kolejnych zdaniach Trybunał mówi:

Tak więc Trybunał zaakceptował traktat akcesyjny nie dlatego, że jest on zgodny z Konstytucją, lecz dlatego, że nie ma "kolizji wprost", a kwestia ewentualnej niezgodności traktatu z Konstytucją powinna zostać przeanalizowana w przyszłości. Trybunał najzwyczajniej w świecie nie wypełnił swojej misji, wątpliwości nie zostały rozwiane.

Podsumowanie

Jesteśmy niestety przyzwyczajeni do tego, że nasze prawo bywa stosowane źle lub bezmyślnie przez rozmaite organy państwa. Prasa cytuje takie kwiatki, jak wezwanie podatnika przez urząd skarbowy do złożenia wyjaśnień "w terminie nie krótszym niż 14 dni" albo żądanie zapłacenia VAT-u za towar dwa razy z tej przyczyny, że sprzedawca wystawił za ten towar najpierw fakturę pro forma, a potem właściwą fakturę.

Nierzadkie są poważniejsze przypadki złego stosowania prawa. Najgorszym chyba przykładem w ostatnich latach była wielomiesięczna bezczynność prokuratury rejonowej Gdańsk-Wrzeszcz w sprawie Amber Gold (prokuratura nie prowadziła żadnych czynności nawet po tym, jak sąd wydał postanowienie zobowiązujące ją do prowadzenia śledztwa). Ta bezczynność walnie przyczyniła się do tego, że afera Amber Gold wywołała bardzo wysokie straty, wynoszące około 300 milionów złotych.

Pomysł, aby przed wprowadzeniem euro uchwalić ustawę o zmianie Konstytucji, pasuje niestety do klimatu złego stosowania i złego rozumienia prawa, jaki w Polsce panuje. Tyle, że w przeciwieństwie do sprawy Amber Gold czy do sytuacji, w których urząd każe płacić VAT dwukrotnie, kwestia zmiany Konstytucji nie leży w rękach urzędników niskiego szczebla, lecz elit. Tu poważne błędy zostały popełnione przez Trybunał Konstytucyjny, który pod marnym pretekstem uchylił się od rozstrzygnięcia, czy przepisy unijne dotyczące wspólnej waluty są do pogodzenia z polską Konstytucją; przez uczonych prawników, którzy z kilkuletnim opóźnieniem zaczeli promować dziwną interpretację Konstytucji, która uniemożliwia Polsce wykonanie już przyjętych traktatów; i wreszcie przez polityków, którzy proponują zmianę Konstytucji opartą na współpracy międzypartyjnej tam, gdzie zasady demokracji wymagają, by Naród mógł podjąć decyzję nie pytając polityków o zgodę.

Czy chcesz, aby ten blog się rozwijał? Jeśli tak, to proszę Cię o pomoc: poinformuj o nim znajomych. Możesz wspomnieć o całym blogu albo o konkretnym artykule. Blog nazywa się skubi.net — to się da zapamiętać.

Przedruki tego tekstu: Zapraszam do robienia przedruków, zarówno na papierze jak w internecie. Proszę, aby w przedruku widniało nazwisko autora i proszę o informację o przedruku (mailem albo na forum).