ZUS wyliczył skutki demontażu OFE

ZUS wyliczył skutki finansowe, jakie wywoła dla niego demontaż OFE proponowany przez rząd. Wyliczenie obejmuje okres do roku 2060. Jest ono zawarte w piśmie prezesa ZUS Zbigniewa Derdziuka, podpisanym 16 października i opublikowanym jakiś czas później (jest to drugie z dwóch pism znajdujących się pod tym linkiem).

Wyliczenia zrobione przez ZUS zapełniają bardzo ważną lukę: gdy 10 października br. rząd opublikował projekt ustawy, która ma zdemontować OFE, projektowi towarzyszyła ocena skutków finansowych owego demontażu jedynie do roku 2017 — co jest zdecydowanie niedostateczne, jeśli weźmiemy pod uwagę długoterminowy charakter proponowanej reformy.

Osłabiając OFE, proponowana ustawa z jednej strony spowoduje wzrost wpływów do ZUS (ZUS przejmie od OFE większość ich pieniędzy), ale z drugiej strony zmusi ZUS do wypłacania emerytur, które według dotychczasowego prawa powinny być wypłacane przez OFE. Łączny efekt tych zmian nie jest łatwy do przewidzenia, sporządzenie odpowiednich obliczeń na okres wychodzący daleko poza rok 2017 było niezbędne (chociaż, jak za chwilę zobaczymy, bardzo trudne).

Co wynika z obliczeń zrobionych przez ZUS? Czy obliczenia te są wiarygodne? Na te pytania odpowiadamy poniżej.

Derdziuk: demontaż OFE będzie korzystny finansowo dla ZUS do roku 2051

Wyliczenia zawarte w piśmie prezesa Derdziuka zostały zrobione w sześciu wariantach: wyniki zależą od zakresu, w jakim ostateczna wersja ustawy pozwoli na dziedziczenie kapitału emerytalnego zgromadzonego na subkontach w ZUS, oraz od liczby ubezpieczonych, którzy po wejściu w życie proponowanej ustawy będą chcieli pozostać w OFE.

Wyniki obliczeń dla wszystkich wariantów pokazują, że demontaż OFE aż do roku 2051 polepszy saldo bieżących płatności FUS, czyli zmniejszy deficyt, jaki FUS ma każdego roku (FUS, to Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, czyli ta część ZUS, która wypłaca renty i emerytury). Dopiero po roku 2051 reforma zacznie pogarszać saldo bieżących płatności FUS.

Polepszenie salda FUS w okresie 2014-2051 będzie przekraczać 10 miliardów złotych rocznie, a więc 370 miliardów łącznie (chodzi o sumy liczone w dzisiejszych złotych). Dokładna wartość polepszenia salda zależy od wariantu wyliczeń.

Jeśli mamy dawać wiarę pismu Zbigniewa Derdziuka, to demontaż OFE będzie korzystny dla finansów państwa przez długie lata. Ale czy rzeczywiście tak będzie?

Zbigniew Derdziuk zapomniał, że prognozy nie są precyzyjne

Generowane przez [model prognostyczny] wyniki bardzo silnie zależą od przyjętych założeń oraz od jakości dostępnych danych.

natomiast pismo prezesa Derdziuka podobnego zastrzeżenia nie zawiera. Ponieważ oba dokumenty pochodzą z ZUS i najpewniej oba zostały przygotowane przez tę samą ekipę ZUS-owskich ekonomistów i demografów, fakt, że zastrzeżenie znajduje się tylko w jednym z nich, jest dziwny. Jest tym bardziej dziwny, że prognozy robione z 47-letnim wyprzedzeniem (a takie prognozy zawiera pismo Derdziuka, w którym nie ma zastrzeżenia) są dużo bardziej niepewne, dużo silniej zależą od przyjętych założeń oraz od jakości dostępnych danych, niż prognozy robione na 6 lat naprzód — a takie właśnie prognozy zawiera opatrzony zastrzeżeniem dokument pt.: Prognoza...

Pismo Derdziuka pozbawione jest nie tylko zastrzeżenia takiego, jak to cytowane powyżej. Jest ono ponadto pozbawione jakiejkolwiek analizy dokładności, z jaką dokonano wyliczeń. Na przykład gdy Derdziuk podaje, że w jednym z rozważanych wariantów ustawa demontująca OFE polepszy saldo płatności FUS w roku 2048 o 9,6 mld złotych dyskontowanych inflacją (str. 21 pisma), to czytelnik nie ma pojęcia, czy biorąc pod uwagę własności stosowanego modelu gospodarczego i demograficznego, liczba ta jest podana z dokładnością do 100 milionów złotych, czy może 30 miliardów. Innymi słowy: pismo zawiera rozmaite liczby, ale czytelnik nie ma pojęcia, co te liczby są warte.

Podając kwoty z dokładnością do 100 milionów złotych i nie wspominając o ryzyku niedokładności, Derdziuk usiłuje wywołać nieuzasadnione wrażenie, że podane wyliczenia są precyzyjne.

Wątpliwe założenia

Wśród założeń, na których opierają się wyliczenia przedstawione przez prezesa ZUS, dwa wydają mi się szczególnie wątpliwe.

Pierwsze z nich, to niemal dwukrotny spadek stopy bezrobocia w Polsce w ciągu najbliższych 15 lat: wyliczenia opierają się na założeniu, że do roku 2028 stopa bezrobocia spadnie z dzisiejszych 13,80% do 7,40%, a następnie będzie się utrzymywać na niezmiennym poziomie aż do roku 2060 (str. 5 pisma).

Możemy oczywiście mieć nadzieję, że bezrobocie w Polsce znacznie spadnie, a potem pozostanie na niskim poziomie. Ale to tylko nadzieja. Dla porównania: w latach 1993-2004 stopa bezrobocia w Unii Europejskiej wahała się między 8,5 a 12%. Przypomnijmy, że w tamtych latach Unia Europejska, to była "stara Europa", złożona wyłącznie z krajów znacznie bogatszych niż Polska. Czy rzeczywiście powinniśmy uchwalać ustawy w oparciu o wyliczenia oparte na założeniu, że od roku 2028 jeden z najważniejszych wskaźników gospodarczych będzie u nas lepszy, niż był w bogatej starej Europie w latach 1993-2004?

Prognozowany spadek bezrobocia ma duże znaczenie dla wyliczeń, o których tu mowa. Przypomnijmy to, co napisałem w artykule Grecja 2003, Polska 2013 — początek drogi ku przepaści: OFE są nam niezbędne dlatego, że Polska ma bardzo złą sytuację demograficzną. W uproszczeniu, pokolenie naszych dzieci jest o 36% mniej liczne, niż pokolenie poprzednie. Ta właśnie sytuacja demograficzna powoduje, że w przyszłości będzie za mało ludzi pracujacych i płacących składki emerytalne, aby wypłacanie godnych emerytur było możliwe w samym tylko systemie repartycyjnym.

Prognozowany spadek bezrobocia z 13,8% do 7,4% łagodzi, z punktu widzenia ZUS, problem demograficzny, gdyż oznacza, że ubezpieczeni płacący składki będą znacznie liczniejsi, niż gdyby bezrobocie pozostało na stałym poziomie. Z moich uproszczonych obliczeń wynika, że zmniejszenie liczby ludzi w wieku produkcyjnym o 36% połączone ze spadkiem bezrobocia do 7,4% będzie miało dla repartycyjnego systemu emerytalnego taki sam skutek, jak zmniejszenie liczby ludzi w wieku produkcyjnym o 31% przy stałej stopie bezrobocia.

Drugie wątpliwe założenie brzmi następująco: stopa zwrotu uzyskiwana przez otwarte fundusze emerytalne będzie równa stopie nominalnego wzrostu PKB (str. 6 pisma, pkt 4). Założenie to jest mało realistyczne, gdyż stopa zwrotu OFE odpowiada w przybliżeniu rentowności, jaką można uzyskać na rynkach kapitałowych (czyli, z grubsza, uśrednionej rentowności akcji i obligacji). W większości krajów i w większości sytuacji rentowność ta przewyższa stopę nominalnego wzrostu PKB.

Ministerstwo Pracy wyliczyło, że w Polsce w latach 1999-2013 stopa zwrotu OFE była bliska stopie nominalnego wzrostu PKB. Ale to wynikało z wyjątkowo szybkiego wzrostu PKB. Nie ma niestety powodu, by sądzić, że polski PKB będzie w przyszłości rósł tak szybko, jak było to w okresie ostatnich 15 lat. Zresztą pismo Derdziuka czegoś takiego nie zakłada: od roku 2042, wzrost PKB prognozowany przez Derdziuka ma być niższy niż 2% rocznie (str. 5 pisma).

Relacja między rentownością rynków kapitałowych a wzrostem PKB nie ma znacznego wpływu na wyliczenia, o których tu mówimy. Ma ona jednak bezpośredni, silny wpływ na to, jak proponowana reforma wpłynie na wysokość emerytur: OFE waloryzują kapitał emerytalny w oparciu o rentowność rynków kapitałowych, a ZUS waloryzuje subkonta w oparciu o wzrost PKB. Jeśli nominalny wzrost PKB będzie, wbrew ZUS-owskim założeniom, wyraźnie niższy od rentowności rynków kapitałowych, to emerytury wypłacane przez ZUS na podstawie proponowanej ustawy będą niższe niż te, które byłyby wypłacane przez OFE na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. W takiej sytuacji przyjęcie proponowanej ustawy spowoduje co prawda wyliczone przez Derdziuka polepszenie salda płatności FUS, ale będzie to okupione obniżką emerytur.

Ciąg dalszy nastąpi

Obliczenia, których wyniki zawarte są w piśmie prezesa ZUS, opierają się na wielu założeniach gospodarczych i demograficznych. Wyjaśniłem powyżej, dlaczego dwa z tych założeń nie wydają mi się realistyczne. Ale nadal pozostaje nam wiele otwartych pytań. W szczególności: czy pozostałe założenia są prawidłowe? jak silny jest wpływ każdego z założeń na wynik obliczeń? czy obliczenia były zrobione bezbłędnie?

Aby móc odpowiedzieć na te pytania, wysłałem do ZUS wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym pytam o cały szereg szczegółów związanych z interesującymi nas obliczeniami, a na końcu proszę o udostępnienie danych i oprogramowania w taki sposób, abym sam mógł te obliczenia powtórzyć. Jeśli ZUS wyśle mi informacje, o które proszę, i powtórzenie obliczeń mi się uda (zawsze można sobie pomarzyć), to będę mógł zmieniać parametry i np. przekonać się, jaki wpływ na wyniki będzie miało ustalenie stopy bezrobocia po roku 2028 na poziomie 10% zamiast 7,4% prognozowanych przez ZUS.

Zgodnie z prawem, ZUS powinien udostępnić mi wszystkie informacje, o które proszę. Zobaczymy, jak sprawa się rozwinie.

Zbigniew Derdziuk zapomniał, że w OFE jest majątek, z którego może być pożytek

Poważnym mankamentem pisma Derdziuka jest to, że mówi ono wyłącznie o przepływach finansowych, natomiast nie wspomina o skutkach rządowego projektu dla aktywów i pasywów systemu emerytalnego (dla zobowiązań emerytalnych i rentowych ZUS oraz dla majątku i zobowiązań OFE).

Przewidywane przez Derdziuka polepszenie salda FUS w najbliższych latach będzie wynikać wyłącznie z tego, że ZUS będzie zatrzymywał dla siebie więcej pieniędzy, a za to mniej peniędzy będzie w OFE. Skutkiem tego OFE będą miały mniejszy majątek i odpowiednio mniejsze zobowiązania emerytalne; ZUS natomiast będzie miał większe zobowiązania emerytalne, ale nie będzie miał majątku odpowiadającego tym zobowiązaniom (ZUS w ogóle nie ma żadnego znaczącego majątku, gdyż wydaje na bieżąco wszystko, co dostaje).

W sumie proponowana ustawa doprowadzi do wzrostu zadłużenia netto całego systemu emerytalnego (suma zobowiązań emerytalnych i rentowych minus majątek przeznaczony na ich spłatę).

Który z dwóch efektów ustawy będzie większy: polepszenie salda FUS w okresie 2014-2051 czy też wzrost w tym okresie zadłużenia netto systemu emerytalnego? Otóż wzrost zadłużenia będzie większy. Wynika to z dwóch mechanizmów. Pierwszy z nich, to zapisy czynione na subkontach ZUS: każda suma, którą dzięki proponowanej ustawie ZUS zachowa dla siebie, ale która według starych przepisów powinna znaleźć się w OFE, będzie zapisywana na odpowiednim subkoncie. Subkonta są zobowiązaniami emerytalnymi ZUS, a więc każda suma, która pozostanie w ZUS zamiast iść do OFE, automatycznie stanie się zadłużeniem ZUS.

Drugi mechanizm, który prowadzić będzie do wzrostu zadłużenia netto systemu emerytalnego, to waloryzacja subkont w ZUS. Ten mechanizm (skądinąd słuszny i potrzebny) jest pewną formą dopisywania odsetek do istniejącego długu. Powoduje on, że zadłużenie ZUS będzie systematycznie rosło. Wzrost ów będzie dotyczył m.in. zadłużenia, które powstanie jako bezpośredni skutek zachowania w ZUS sum, które według starych przepisów miały trafić do OFE.

Majątek OFE jest rezerwą na wypadek kłopotów gospodarczych

Można się zapytać, jakie to wszystko ma znaczenie praktyczne. Jeśli rzeczywiście, jak wynika to z wyliczeń prezesa Derdziuka, proponowana ustawa spowoduje pogorszenie przepływów finansowych ZUS dopiero po roku 2051, to może powinniśmy, przynajmniej na razie, zapomnieć o problemie? Może powinniśmy chwilowo zapomnieć o tym, ile majątku mają OFE, i cieszyć się z tego, że dzięki nowej ustawie przepływy finansowe FUS będą do roku 2051 korzystniejsze o ponad 10 miliardów złotych rocznie? (Czy państwo dobrze czy źle wyda zaoszczędzone pieniądze, to już inna sprawa.)

A jednak o wielkości majątku OFE nie powinniśmy zapominać: jego zmniejszenie może stać się poważnym problemem dla finansów publicznych. Majątek OFE jest bowiem ważną rezerwą na wypadek trudności gospodarczych. Jest tu analogia do rezerw walutowych NBP, które mogą być użyte na wypadek zawirowań na rynku walutowym.

Śp. Andrzej Lepper twierdził swojego czasu, że rezerwy walutowe NBP nie są potrzebne i powinny być wykorzystane (przejedzone) natychmiast. Pomijając w swoich obliczeniach wszelkie kwestie związane z majątkiem OFE, prezes ZUS, podobnie zresztą jak premier Tusk i niedawny wicepremier Rostowski, wykazali się podejściem do gospodarki podobnym do tego, które reprezentował niegdyś Andrzej Lepper (to nie ja wymyśliłem analogię z Lepperem; mówił już o niej Leszek Balcerowicz).

Majątek OFE może przydać się nam przed rokiem 2051 w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, jeśli ZUS-owskie wyliczenia okażą się nieścisłe i system emerytalny zacznie potrzebować dodatkowych pieniędzy wcześniej, niż by to wynikało z wyliczeń. Jest to scenariusz całkiem realny, gdyż wyliczenia ZUS zależą od założeń, które mogą okazać się niezgodne z rzeczywistością (kwestia omówiona powyżej).

Po drugie, w przyszłości może nastąpić recesja czy inna katastrofa gospodarcza, skutkiem której składki emerytalne na jakiś czas spadną drastycznie, z powodu wzrostu bezrobocia i spadku wynagrodzeń. W takim przypadku trzeba będzie sięgnąć do majątku OFE, a jeśli ten majątek będzie zbyt mały, to nasza gospodarka będzie mogła wpaść w błędne koło pogłębiającej się recesji (z powodu recesji ustawodawca może być zmuszony do zwiększenia składek ZUS, co zwiększy koszty pracy i z kolei pogłębi recesję).

Wykorzystanie majątku OFE w przyszłości (być może przed rokiem 2051, a prawie na pewno po owym roku) nie będzie operacją trudną ani kontrowersyjną. Najprostsza metoda będzie polegała na zmniejszeniu (ewentualnie nawet do zera) składek odprowadzanych do OFE, skutkiem czego OFE będą wydawały swój majątek na wypłatę emerytur, a majątek ten nie będzie uzupełniany nowymi składkami.

Zmniejszenie składek odprowadzanych do OFE będzie mogło trwać tak długo, jak długo będą po temu ważne przyczyny. Na przykład tak długo, jak utrzymywać się będzie się wyjątkowo wysokie bezrobocie spowodowane recesją. Takie zmniejszenie składek nie będzie ani pogwałceniem konstytucji, ani demontażem OFE podobnym do tego, który zapisany jest w obecnym projekcie ustawy. Istota planowanego obecnie demontażu OFE polega bowiem na tym, że państwo odbiera funduszom majątek, który już wcześniej został tam wpłacony dzięki składkom emerytalnym z lat ubiegłych. Takie działanie łamie podstawową zasadę prawną, zgodnie z którą ustawy nie powinny działać wstecz. Zupełnie czym innym będzie ewentualne ograniczenie wpłat na OFE w przyszłosci, które będzie wynikało z ważnych przesłanek i nie będzie wiązać się z konfiskatą majątku pochodzącego z wpłat już dokonanych.

Podsumowjąc: ewentualne zmniejszanie majątku OFE powinno być zarezerwowane dla sytuacji naprawdę złych, jakie prawie na pewno nastąpią po roku 2051, a być może nastąpią wcześniej. Nie powinniśmy tego majątku uszczuplać dziś, kiedy sytuacja gospodarcza nie jest specjalnie zła, a zła sytuacja demograficzna nie wywołuje jeszcze negatywnych skutków w systemie emerytalnym.

Czy chcesz, aby ten blog się rozwijał? Jeśli tak, to proszę Cię o pomoc: poinformuj o nim znajomych. Możesz wspomnieć o całym blogu albo o konkretnym artykule. Blog nazywa się skubi.net — to się da zapamiętać.

Przedruki tego tekstu: Zapraszam do robienia przedruków, zarówno na papierze jak w internecie. Proszę, aby w przedruku widniało nazwisko autora i proszę o informację o przedruku (mailem albo na forum).