Projekt ustawy o OFE: bajkopisarze w akcji

Projekt ustawy realizuje zapowiedzi polityczne, które padły z ust premiera w ciągu ostatnich tygodni i które już były szeroko komentowane, między innymi przeze mnie. Ale są też elementy nowe, które powinniśmy przeanalizować. Oto najważniejsze nowości:

W tym artykule omówimy dwa pierwsze spośród punktów zasygnalizowanych powyżej: rządowe uzasadnienie demontażu OFE oraz planowany wpływ tegoż demontażu na dług publiczny. Pozostałe punkty zostaną rozwinięte w kolejnych artykułach.

OFE przedstawione jako czarna dziura

Krótka perspektywa czasowa dokumentu rządowego

Regulamin pracy Rady ministrów (§9) wymaga, aby dla każdego rządowego projektu ustawy właściwe ministerstwo sporządziło ocenę przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych. Czy taką ocenę sporządzono, jeśli chodzi o odebranie aktywów funduszom emerytalnym? Z pozoru tak, ale tylko z pozoru. Uzasadnienie projektu ustawy zawiera rozdział zatytułowany Ocena Skutków Regulacji (str. 47-62). W rozdziale tym można znaleźć ocenę skutków nacjonalizacji aktywów OFE, ale ocena ta obejmuje tylko okres do roku 2017. Czyli 4 lata naprzód, co jest po prostu śmieszne, jeśli zważymy, że chodzi chodzi tu o wielką, długoterminową reformę systemu emerytalnego.

Być może Czytelnik nie chce mi wierzyć: przecież Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej uchodzi za instytucję poważną i trudno sobie wyobrazić, że projektuje wielką reformę systemu emerytalnego w oparciu o przewidywania tylko na 4 lata. To, co piszę, jest jednak prawdą. Wystarczy spojrzeć na stronę 49 uzasadnienia projektu. Jest tam następujące zdanie: Efekt zmian w latach 2014-2017 ilustruje poniższa tabela. Po tym zdaniu następuje tabelka, z której dowiadujemy się, że ogółem poprawa salda funduszu emerytalnego wyniesie między 7 a 15 miliardów złotych rocznie, w okresie 2014-2017. A więc same plusy dla tego okresu. Natomiast dla następnych lat żadnych danych ani wyliczeń nie ma.

Branie pod uwagę tak krótkiego okresu nie jest przypadkowe. W najbliższych bowiem latach fundusze emerytalne nie mają, według dotychczasowej koncepcji, wypłacać niemal żadnych pieniędzy tytułem emerytur. W latach 2014-2017 fundusze rzeczywiście będą stanowić czarną dziurę, która otrzymuje pieniądze, ale nikomu nic nie wypłaca; sytuacja ma się odwrócić (o ile projekt ustawy nie zostanie uchwalony) znacznie później, fundusze staną się niezbędnym źródłem finansowania emerytur za 20 do 30 lat. O tym już pisałem (Pożyczkodawcy liczą na to, że niewypłacalność nastąpi dopiero po wielu latach). Zresztą w tej kwestii nie ma kontrowersji, uzasadnienie projektu ustawy również przyznaje, że wypłaty emerytur z OFE nie będą znaczące do roku 2017 (str. 50).

Dodajmy, że problemy demograficzne, z powodu których wypłaty z OFE będą konieczne dla utrzymaniu przy życiu systemu emerytalnego, także nie będą intensywne w najbliższych latach. Problemy te staną się bardzo poważne za 20 do 30 lat.

Rząd ogranicza się do krótkiej perspektywy czasowej tylko tam, gdzie jest mu to wygodne. Oto dwie sytuacje, w których analizowane są okresy znacznie dłuższe.

Gdy w uzasadnieniu projektu omawiana jest historia OFE, a nie ich przyszłość, rząd analizuje cały okres czasu, w którym fundusze te istniały, czyli okres ostatnich 14 lat (str. 49). Przyjmując tę stosunkowo długą perspektywę czasową, rząd jest w stanie pokazać, jak wiele pieniędzy fundusze dotychczas otrzymały. W domyśle: jak dobrze by nam było, gdybyśmy byli przeznaczyli te ogromne pieniądze na lepsze cele.

Inną kwestią poruszaną w tym samym dokumencie są IKZE (indywidualne konta zabezpieczenia emerytalnego, inny niż OFE element systemu emerytalnego). IKZE również mają zostać zreformowane, ale reforma ta jest dużo mniej istotna niż reforma OFE, dlatego nie analizuję jej szczegółowo. Prognozy dotyczące wpływu reformy IKZE na finanse państwa są robione na okres 10 lat (str. 57-58). Można się obawiać, że perspektywa dziesięcioletnia jest za krótka dla oceny IKZE, ale jednak te dziesięć lat, to znacznie lepiej, niż prognozy czteroletnie, które rząd stosuje do refomy OFE.

Tendencyjne przedstawienie dalszej przyszłości

Uzasadnienie projektu ustawy wspomina o przyszłości dalszej, niż rok 2017, ale robi to w sposób bardzo nieprecyzyjny: nie ma ani wyliczeń, ani prognoz o najmniejszym choćby stopniu precyzji, ani rozumowań logicznie wyjaśniających, dlaczego powinniśmy się spodziewać takich czy innych skutków reformy.

Charakterystyczne dla sposobu, w jaki dokument mówi o dalszej przyszłości, są słowa dotyczące ufundowania kapitałowego filaru ubezpieczeń społecznych. Zdaniem rządu, koszt [tego ufundowania] będzie miał formę wyższych podatków, mniejszych wydatków publicznych czy wyższego długu publicznego dla kolejnych pokoleń (str. 60).

Stwierdzenie to jest mylące, i to na dwa sposoby. Po pierwsze, mówi ono o kosztach ufundowania czegoś, co w dużym stopniu juz zostało ufundowane. OFE już dziś funkcjonują i mają duże aktywa, opłacone w ciągu ostatnich 14 lat (po części dzięki zyskom z prywatyzacji). Najbardziej kontrowersyjnym elementem proponowanej ustawy jest nacjonalizacja tych właśnie już istniejących aktywów.

Po drugie, stwierdzenie to nic nie mówi o alternatywie wobec ufundowania kapitałowego filaru. A alternatywa nie jest dobra. Liczba osób zawodowo czynnych, a więc mogących płacić składki ZUS, będzie w przyszłości (powiedzmy, za 20 lub 30 lat) o około 36% niższa, niż dziś, tymczasem liczba emerytów będzie co najmniej tak wielka, jak dziś (o tym już pisałem: Mała analiza ilościowa: dlaczego akurat 37,4% ?). Jeśli wówczas nie będzie filaru kapitałowego (czyli OFE) lub jeśli filar kapitałowy będzie istniał jedynie w formie szczątkowej, do której proponowana ustawa ma go sprowadzić, to ciężar wypłaty emerytur będzie w całości spoczywał na ZUS. W takiej sytuacji nasze przyszłe władze będą miały taki oto wybór: albo składki ZUS zostaną podniesione tak bardzo, że doprowadzą gospodarkę do katastrofy, albo dopuści się do lawinowego wzrostu zadłużenia publicznego, aż do katastrofy podobnej do tej, która miała miejsce w Grecji. Taki wybór jest gorszy, niż roztaczana przez rządowy dokument wizja wyższych podatków, mniejszych wydatków publicznych czy wyższego długu publicznego dla kolejnych pokoleń.

Planowane zwiększanie długu publicznego

Projektowana ustawa przekaże do ZUS (czyli do skarbu państwa) aktywa, które obecnie znajdują się w OFE. Jednocześnie ZUS przejmie na siebie zobowiązania emerytalne, które obecnie ciążą na OFE. Nie ma tu żadnego ewidentnego zysku dla państwa. Mimo to uzasadnienie projektu ustawy przedstawia transfer z OFE do ZUS jako zmniejszanie długu publicznego o 7% PKB, czyli o pełną wartość aktywów, które zostaną odebrane funduszom emerytalnym (str. 23). Zupełnie tak, jakby skarb państwa dokonywał konfiskaty aktywów w stylu bolszewickim, nie przejmując w zamian żadnych zobowiązań.

Ponieważ proponowana ustawa odbierze funduszom emerytalnym obligacje skarbowe, które obecnie są ich własnością, skarb państwa nie będzie już musiał płacić odsetek od tych obligacji. Ale tu również nie ma żadnego ewidentnego zysku dla skarbu państwa: odsetki od obligacji otrzymywane dotychczas przez OFE służą do waloryzacji kapitału, z którego w przyszłości mają być wypłacane emerytury. Przejmując od OFE zobowiązania emerytalne, ZUS przejmie również obowiązek waloryzacji. Tak więc, zamiast płacić odsetki, dzięki którym OFE waloryzują kapitał, państwo będzie musiało samo waloryzować emerytury. A ponieważ ZUS-owska waloryzacja przewyższa tę, którą przyszli emeryci uzyskują w OFE (rząd niedawno przedstawiał ten stan rzeczy jako dowód wyższości ZUS nad OFE), skarb państwa w sumie zapłaci więcej. Tymczasem uzasadnienie projektu ustawy usiłuje przekonać nas, że skarb państwa coś zyska: dokument mówi, że roczny koszt obsługi dodatkowego długu publicznego z tytułu przeprowadzenia reformy emerytalnej wyniósł 0,9% PKB, natomiast nie wspomina ani słowem o tym, że waloryzacja emerytur w ZUS niesie ze sobą jakikolwiek koszt (str. 3-4).

Przedstawiając zobowiązania finansowe państwa po proponownej reformie w sposób fałszywie zaniżony, dokument rządowy z góry usprawiedliwia dalsze zadłużanie państwa: będzie można zadłużać, gdyż najpierw oddłużymy. Taki jest wydźwięk uzasadnienia projektu ustawy.

Zobaczmy teraz, jak możliwości zwiększania długu publicznego wyglądają od strony prawnej. W polskim prawie funkcjonują trzy różne ograniczenia długu publicznego. Wszystkie one spełniają podobną rolę (w jakimś stopniu się dublują), a różnią się między sobą przede wszystkim tym, że jedno z nich jest zapisane w Konstytucji, drugie w prawie Unii Europejskiej, a trzecie w ustawie zwykłej.

Konstytucyjne ograniczenie długu

Ten przepis oznacza, że dług publiczny nie może przekroczyć 60% PKB. Ale jak należy obliczać ów dług publiczny? Ustawa, która tę kwestię reguluje, nie wlicza do długu publicznego zobowiązań emerytalnych ZUS. Przeniesienie z OFE do ZUS aktywów i zobowiązań emerytalnych spowoduje, że oficjalnie liczony dług publiczny spadnie bardzo znacznie. Będzie to wynikało z tego, że przeniesione aktywa będą się odliczały od długu publicznego, natomiast zobowiązania, którymi ZUS zostanie obciążony, nie będą do długu doliczane, ponieważ mają charakter emerytalny. To jest bez sensu, ale zgodne z ustawą.

Wartość aktywów, które zostaną przeniesione z OFE do ZUS, wynosi 7% PKB. O tyle z chwilą wejścia w życie reformy emerytalnej dług publiczny zmniejszy się sztucznie (sztuczne zmniejszenie będzie polegać na tym, że dług liczony zgodnie z ustawą zmaleje, chociaż rzeczywista sytuacja finansowa państwa wcale się nie polepszy). Następnie dług publiczny będzie malał sztucznie dodatkowo o ponad 1,1% rocznie. Będzie to wynikało z trzech czynników:

Podsumowując: uchwalenie proponowanej ustawy spowoduje, że dług państwa zmaleje pozornie o 7% PKB natychmiast, plus dodatkowo o ponad 1,1% PKB co roku. Dodatkowe zadłużanie państwa o takie właśnie sumy stanie się dopuszczalne w świetle Konstytucji.

Europejskie ograniczenie długu (kryteria z Maastricht)

Przepisy prawa unijnego, które swe źródło mają w traktacie z Maastricht, wymagają, aby dług publiczny nie przekraczał 60% PKB. Zasada ta dotyczy każdego z państw, które należą do strefy euro lub zamierzają do niej przystąpić. Polska oficjalnie zamierza przystąpić do strefy euro, a więc wymóg ten nas dotyczy.

Unijne zasady są bardzo podobne do zasad, które opisaliśmy w kontekście konstytucyjnego ograniczenia długu. Tak więc uchwalenie reformy OFE spowoduje, iż zwiększenie zadłużenia państwa o 7% PKB natychmiast, plus dodatkowo o ponad 1,1% PKB co roku, będzie dopuszczalne nie tylko w świetle Konstytucji, ale też w świetle zasad unijnych.

Progi ostrożnościowe, czyli ustawowe ograniczenie długu

Ustawa zwykła zobowiązuje rząd do określonych działań zmierzających do naprawy sytuacji finansowej państwa, gdy dług publiczny przekracza pewne wartości zwane progami ostrożnościowymi. Pierwszy próg ostrożnościowy ustalony był na poziome 50% PKB. Ponieważ jednak próg ten został przekroczony, a rząd nie miał woli, by poprawiać sytuację finansową, to w sierpniu br. próg ten został zawieszony, tzn. rząd został ustawowo zwolniony z obowiązku oszczędnego gospodarowania pieniędzmi. Zawieszenie progu ma trwać dwa lata, czyli do końca obecnej kadencji Sejmu.

Drugi próg oszczędnościowy ustalony jest obecnie na poziomie 55% PKB. Na razie nie został on zawieszony ani zlikwidowany, gdyż obecnie dług publiczny nie przekracza 55%. Tu rządowy projekt reformy OFE zawiera dobrą niespodziankę: wraz z przeniesieniem aktywów z OFE do ZUS, próg ten ma zostać obniżony o 7% PKB, czyli o wartość owych aktywów. Tak więc sztucznemu obniżeniu wysokości długu będzie towarzyszyło obniżenie poziomu długu, który jest dopuszczalny w świetle ustawy. Tym sposobem natychmiastowe i ogromne zadłużanie Polski nie będzie możliwe. To zawsze coś, ale też nie jest to wiele. Dlaczego?

Po pierwsze dlatego, że próg ostrożnościwy zostanie obniżony tylko raz, o 7% PKB. W kolejnych latach dług będzie dalej sztucznie malał, co nie znajdzie odzwierciedlenia w ustawie ograniczającej dług. Droga do realnego (choć nie skokowego) zwiększania zobowiązań finansowych państwa będzie więc otwarta.

Po drugie, ustawowe ograniczenie długu będzie mogło być zmienione lub nawet uchylone w dowolnym czasie, przez dowolny rząd dysponujący większością w Sejmie. W taki sam sposób, w jaki obecny rząd zawiesił pierwszy próg ostroznościowy.

Refleksja na zakończenie: zło zwyczajne czy zło wyjątkowe?

Wiele państw ma problemy z nadmiernym zadłużeniem. Różne rządy radzą z tym sobie różnie, często całkiem źle. W Grecji doszło do katastrofy (niewypłacalność państwa, spadek PKB o 25%). W Portugalii także doszło do katastrofy, chociaż na mniejszą skalę. Włochy są na krawędzi katastrofy. Dług publiczny Francji wynosi 94% PKB i dalej rośnie.

W tym kontekście możemy mieć tendencję do pobłażania. Możemy mieć ochotę powiedzieć: owszem, fakt, że polski rząd kombinuje przy długu publicznym, jest złem, ale jest to rodzaj zła tak rozpowszechniony, że zamiast krytykować musimy się przyzwyczaić.

Jednak nie powinniśmy pobłażać, ponieważ problemy z długiem publicznym, gdy już się zaczną, potem będą rosnąć lawinowo (od długu trzeba płacić odsetki, co generuje dodatkowy dług). Zło, które w tej sprawie rząd wyrządza Polsce dziś, wróci do nas po latach w formie zwielokrotnionej. Na tyle zwielokrotnionej, że nie możemy tego tolerować.

Ponadto rząd czyni w tej sprawie dużo więcej zła, niż by to wynikało z samego tylko kiepskiego zarządzania bieżącą sytuacją. Bieżące potrzeby rządu, na dwuletni okres, który pozostał nam do wyborów, to najwyżej, przy ogromnej rozrzutności, zadłużenie Polski o dodatkowe 4% PKB. Można by zrozumieć (chociaż nie usprawiedliwić) kombinowanie przy OFE na skalę, która pozwala uzyskać takie właśnie pieniądze. Tymczasem mamy do czynienia z kombinacjami na skalę dużo większą, z kombinacjami długoterminowymi, które zachęcą przyszłe rządy do pogrążania polskich finansów publicznych. To jest skala zła przekraczająca granice zwykłej nieporadności, zwykłej rozrzutności, a nawet zwykłego cynizmu, do których przyzwyczaili nas politycy.

Czy chcesz, aby ten blog się rozwijał? Jeśli tak, to proszę Cię o pomoc: poinformuj o nim znajomych. Możesz wspomnieć o całym blogu albo o konkretnym artykule. Blog nazywa się skubi.net — to się da zapamiętać.

Przedruki tego tekstu: Zapraszam do robienia przedruków, zarówno na papierze jak w internecie. Proszę, aby w przedruku widniało nazwisko autora i proszę o informację o przedruku (mailem albo na forum).